論全國人大作為憲法適用機制核心的合理性

摘 要：憲法適用是將憲法的強制性由潛在轉化為現實的關鍵環節，也是顯現憲法最高權威性的必經之路。現行憲法在總結過去經驗教訓的基礎之上，對憲法適用機制進一步做出完善。通過分析各國家機關特別是全國人大及其常委會對憲法的適用情況，可以得出全國人大及其常委會在憲法適用機制中的核心地位。

關鍵詞：全國人大；常委會；憲法適用；核心

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）14-0066-03

“憲法適用是指將憲法作為行使憲法職權依據的活動。由于憲法具有契約性與授權性，因此憲法修改、憲法解釋、行使立法、行使行政權、行使司法權以及行使憲法監督權等都存在憲法適用的問題。”[1]憲法適用并不是我國憲法條文中的概念，憲法中與憲法適用最為類似的概念是“憲法監督”。因此，對憲法適用機制的分析都是以憲法文本中的憲法監督為依據的[2]。

綜觀世界各國憲法，根據憲法適用主體的不同可將憲法適用的模式分如下幾種：英國的議會型、美國的普通法院型、德國的憲法法院型以及法國的憲法委員會型[3]。無論何種模式，都必須以某一國家機關作為該項機制的核心并由其掌握合憲性控制權。我國的憲法適用體制當屬議會型模式，全國人大及其常務委員會起到核心作用。

一、憲法文本關于憲法適用機關的規定

（一）全國人民代表大會

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，各級人民代表大會都是我國的國家權力機關，全國人民代表大會是我國最高國家權力機關。其他國家機關均由同級人大產生，對其負責，受其監督。1954年召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議制定并通過了新中國第一部憲法——《五四憲法》，該部憲法第27條關于全國人民代表大會職權的行使第三項規定“監督憲法實施”，作為最高權力機關以及立法機關的全國人民代表大會由此獲得了憲法監督權。除去1975年憲法，1978年憲法和1982年憲法對全國人大監督憲法實施的職權都予以明文規定。

（二）全國人民代表大會常務委員會

作為全國人大的常設機關，全國人大常委會在全國人大閉會期間經常性地行使國家最高權力。全國人大常委會適用憲法的權力在1954年憲法與1978年憲法中均有所規定，其中1954年憲法第31條第（六）款規定：全國人大常委會“撤銷國務院的同憲法、法律、法令相抵觸的決議和命令。”1978年憲法第25條第（三）款規定：全國人大常委會“解釋憲法和法律，制定法令”。國務院做出的同憲法相抵觸的決議與命令在本質上就是對憲法的違反，前者對此類決定與命令的撤銷是一種制裁措施，屬于憲法適用范疇；后者對憲法進行解釋能夠消除對憲法規范條文理解上的誤區與分歧，從而保證對憲法的統一遵守與執行，在性質上亦屬于憲法適用。1982年憲法第67條第（一）款全國人大常委會“解釋憲法，監督憲法的實施”，明確了全國人大常委會的憲法適用機關的地位。

全國人民代表大會以會議的形式行使最高國家權力。由于代表數量眾多且代表多是兼職，而且會議一年一次、會期有限、討論審議的事項繁多復雜等因素導致代表們難以有充足的時間、精力和能力來處理憲法適用中的問題。此外，全國人大會期之外也會發生違憲的情況，若只規定全國人大擁有適用憲法的權力，則其閉會期間的違憲行為就會因為憲法適用機關處于休會狀態而無法得到制裁。但是全國人大常委會每兩個月召開一次的全體會議使其能夠及時適用憲法處理與憲法有關的爭議，全國人大常委會下設各專門委員會，大量的專業人員有能力及時處理有關情況，提出意見，解決問題。全國人大常委會有權解釋憲法，那賦予其適用憲法的權力更能使問題的處理符合憲法的基本精神[4]。

二、全國人大及其常委會與憲法適用之間的內在聯系

（一）人民代表大會制度作為我國的根本政治制度得到憲法的確認

從憲法的角度，人民代表大會制度的根本性體現在以下幾個方面。

形式意義上，以人民代表大會制度為基礎的國家結構體系是憲法文本規定的核心內容之一。憲法的主要功能是合理配置國家權力，憲法第三章明確規定了人民代表大會制度是國家的政權組織形式。人民代表大會制度構建了作為國家權力所有者的人民與作為國家權力行使者的國家政權機關之間的關系，保證了國家權力來源的正當性與合法性，奠定了中國憲政目標實現的基礎。

實質意義上，憲法規定我國的國體為人民民主專政的社會主義國家，與此相適應的是憲法規定人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會與地方各級人民代表大會。人民當家做主的形式得到憲法層面的確認是中國共產黨帶領全國各族人民堅持不懈、努力奮斗而取得的重要成果，是在深刻總結中國近代民主發展成敗得失基礎上摸索出的偉大創造，全國人民代表大會制度的創設反映了全國各族人民的共同愿望與共同利益。

（二）人大及其常委會保證憲政秩序的平穩有序

依照憲法規定，各級行政機關與司法機關都由同級權力機關選舉產生，對其負責、受其監督，這有別于西方國家的“三權分立”制度。雖然西方國家權力分工的初衷是使各國家機構之間能夠分工負責、互相監督、互相制約，但是不同的政治團體、利益集團以及各部門之間互相扯皮、互相拆臺的現象卻屢見不鮮，這增加了部門內耗，降低了工作效率。我國各國家機關的工作目標都是在中國共產黨的領導下，依據不同分工、履行不同職責，獨立完成各自職權范圍內的工作。即各級人大及縣以上人大常委會與其同級的行政機關、司法機關之間不會互相掣肘，而是根據黨的主張與人民的意志，對國家治理過程中的重大事項依法做出決定，在監督“一府兩院”依法行政、公正司法的同時給予支持，保障各國家機關之間協調有序地開展工作。

（三）全國人大及其常委會所擁有的職權根源于憲法

全國人大及其常委會的全部職權都來自憲法及其相關法的授權。程序上，《選舉法》對各級人大代表的選舉工作做出了詳盡的規定。從名額確定、選區劃分，再到選民登記、提出候選人等具體規定確立了公平、公正、有效的選舉制度。實體上，《憲法》與《全國人民代表大會組織法》、《監督法》等憲法相關法賦予了全國人大及其常委會法律制定權、監督權、重大事項決定權、任免權這四項基本職權；《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》對全國人大代表的權利義務做出了明確規定。正是因為有了憲法及其相關法的授權，全國人大及其常委會的工作才具有最高性與權威性[5]。

三、憲法的行政適用受到多方面的限制

作為福利國家的一種必然趨勢，國家權力開始向行政機關集中。伴隨著這一趨勢，我國行政機關在行政立法、行政執法以及社會管理等諸多領域發揮的作用已經超越其他國家機關。但是受到現行立法體制與行政機關自身因素的雙重影響，憲法的行政適用卻受到限制。

（一）現行法律規范中存在著與憲法的行政適用不相一致的條款

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定:地方各級政府的職能是“執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議和命令”；國務院于2004年印發的《全面推進依法行政實施綱要》規定“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行。”以上法律規范只強調行政機關依據法律、行政法規行使職權，卻未規定各級政府在憲法指導下行使職權，由此導致實踐中依據憲法行政缺乏具體的法律依據，由行政機關適用憲法更是無從談起。這顯然沒有把憲法的行政適用提高到重要位置[6]。

《中華人民共和國行政訴訟法》第5條規定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”所謂“合法”按照一般理解應當包括符合憲法，但是《行政訴訟法》第52條規定“人民法院審理行政案件，以法律、行政法規和地方性法規為依據”，該條款沒有規定司法機關依據憲法審判行政案件，這導致行政機關在行使職權過程中對憲法規范適用的缺失。

（二）行政機關自身的相關因素限制了憲法的行政適用

首先，行政機關在執法過程中通常只依據基本法律和行政法規，憲法往往被束之高閣。原因在于憲法規范具有高度的概括性與抽象性，多數條文已由普通法律做出具體規定，沒有被具體化的內容由于在普通法律規范體系中沒有體現而得不到貫徹落實；行政執法者在工作過程中常利用低位階的法律、行政法規等替代憲法，使憲法處于架空狀態。

其次，行政機關多因執行政策而忽視對憲法規范和憲法原則的遵守與適用。憲法具有穩定性和嚴肅性，其修改程序嚴格而復雜，因此憲法無法隨著社會形勢的變化而做出快速地調整，所以與時俱進、切實可行的政策在行政機關管理國家與處理社會事務方面比憲法文本更有現實意義和利用空間。各級政府、各政府部門為滿足行政管理的需要，或為維護本地區、本部門利益所制定的一些政策時常違反憲法規范與憲法原則，依據這些政策做出的行政行為必然違背憲法。以房屋拆遷為例，部分地方政府為了地方利益或某些商業利益，借口公共利益而制定違反憲法關于私有財產保護條款的房屋拆遷與補償政策，大肆進行強拆，侵害廣大群眾的權益。這從側面反映了行政機關對憲法適用的欠缺。

四、司法機關被排除在憲法適用機制之外

我國憲法學理論上雖然有“憲法司法適用”的概念，但卻沒有合憲合法的“憲法司法適用”事實。《憲法》第126條規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權。”第131條規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”。從“依照法律規定”這六個字可以看出這兩類司法機關的職權范圍已經受到嚴格限定，即各級人民法院與各級人民檢察院有權適用法律，但是無權適用憲法。

這是由于我國實行嚴格的制定法制度，如果各級法院能夠自行適用憲法，那等于允許人民法院用憲法解釋、憲法判例、違憲審查等手段來統一我國的法制，這會使人民法院享有足以和產生它的權力機關相抗衡的職權，甚至凌駕于產生它的國家權力機關甚至是最高國家權力機關之上。對此，許崇德教授提出：“相對于全國人大及其常委會來說，最高人民法院出于從屬的地位。一個處于從屬地位并受人大監督的國家機關，當然不可能亦無權對全國人大及其常委會的立法行為實行違憲審查。”[7]如果《憲法》或者《人民法院組織法》包含授權各級人民法院適用憲法審理案件的內容，那等于自毀現行憲法，自毀人大制度。這一設想缺乏憲法依據，并將破壞我國法制的統一。

此外，人民法院在判決文書中援引憲法不是在適用憲法。我國曾出現過“齊玉苓案”等在判決文書中援引憲法的案例，這容易使人陷入法院可以適用憲法的誤區。做出錯誤認識的原因在于混淆了憲法遵守與憲法適用。根據《憲法》第126條的規定，人民法院行使審判權時只能依照法律。但是依照法律并未限制人民法院引用法律以外的學說、著作、事實、理論等其他一切能夠證明判決合理性的材料來論證說理。為了保證判決的合理性，可以在判決書中引用憲法條文，但是引用旨在增強判決文書的說服力，而非將所引用的憲法條文作為裁判案件的直接依據。

五、結語

全國人大監督憲法實施的職權，全國人大常委會解釋憲法、監督憲法實施的職權均來自憲法的明文規定，具有最高性與權威性。比起其他國家機關，全國人大及其常委會與憲法適用具有更大的關聯性。行政機關在憲法適用方面缺乏憲法的明文授權，并受到現行立法和自身因素的雙重制約，難以在憲法適用領域發揮重要作用。此外，由于憲法第126條與第131條對人民法院與人民檢察院職權的明確限制，使司法機關排除在憲法適用機制之外。現行憲法頒布三十多年來，全國人民代表大會及其常委會始終高舉憲法旗幟，在維護憲法尊嚴、保證憲法實施中發揮了不可替代的重要作用。新形勢下，堅持全國人大及其常委會在憲法適用機制中的核心地位，對于堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機統一，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明具有重要意義[5]。

參考文獻：

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[4]張慶福.論我國憲法實施的法律保障[C]//.張友漁.憲法論文集.北京:社會科學文獻出版社，2003:241.

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[6]袁偉偉.論憲法的行政適用[J].山東科技大學學報，2009(8).

[7]許崇德.“憲法司法化”質疑[J].中國人大，2006(11).