財政分權(quán)對地方政府環(huán)境治理的影響

摘 要：我國于1994年開始實行分稅制改革，這對調(diào)動中央和地方的積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，起到了積極作用。但是在分稅制下，地方財政壓力日益增大，使得地方政府更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，治理環(huán)境的動力不足，造成環(huán)境質(zhì)量隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展日益惡化。以我國財政分權(quán)實踐為背景，探討財政分權(quán)對地方政府環(huán)境治理的影響，提出相關(guān)政策建議：協(xié)調(diào)中央地方財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系；進行官員晉升考核制度改革；轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念；加強財政轉(zhuǎn)移支付和完善生態(tài)補償機制。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；地方政府；環(huán)境治理；效率

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）14-0060-02

財政分權(quán)理論的產(chǎn)生以蒂伯特1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》為標志，是指基于地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能夠自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結(jié)果是地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。許多專家學(xué)者對財政分權(quán)理論進行過研究論述，現(xiàn)在對于財政分權(quán)理論研究的關(guān)注點已經(jīng)擴散到與其相關(guān)的眾多社會問題，主要包括以下幾個方面：一是財政分權(quán)和制度創(chuàng)新的關(guān)系，二是財政分權(quán)和尋租腐敗的關(guān)系，三是財政分權(quán)和環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。

我國借用國外財政分權(quán)的理論和經(jīng)驗，于1994年開始實行分稅制改革。分稅制改革對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央和地方的積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，起到了積極作用。但是在分稅制下，地方財政壓力日益增大，使得地方政府更加關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，相對忽視了其他事業(yè)的發(fā)展。以環(huán)境保護為例，地方政府雖然有環(huán)保的職能，但治理環(huán)境的動力不足，造成環(huán)境質(zhì)量隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展日益惡化。以我國財政分權(quán)實踐為背景，探討財政分權(quán)對地方政府環(huán)境治理的影響，并提出相關(guān)政策建議。

一、我國財政分權(quán)體制的演變與發(fā)展

新中國成立以來，我國財政分權(quán)的發(fā)展大致歷經(jīng)了三個階段。

（一）第一階段：1950-1978年

這一階段我國處于計劃經(jīng)濟時期，主要實行的是高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)式財政體制，地方政權(quán)的財政自主權(quán)非常小，財政分權(quán)的思想多數(shù)情況下出現(xiàn)在各種文件或者學(xué)術(shù)研究之中，在實際操作中反映較少。

（二）第二階段：1978-1994年

在計劃經(jīng)濟體制下，國民經(jīng)濟缺乏活力，中央財政支出的擴大帶來了巨大的財政壓力，國家開始進行財政體制改革，逐步下放部分事權(quán)到地方政府。從20世紀80年代開始實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，下放財權(quán)，允許地方政府擁有財政收入，地方政府初步成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的相對獨立的一級預(yù)算主體。但是，由于中央和地方的事權(quán)沒有劃分清晰，同時在地方政府和中央政府的“討價還價”中，地方政府總能對中央政府造成壓力，這給中央政府帶來了巨大財政壓力和風(fēng)險，同時也不利于國內(nèi)市場的健康發(fā)展，為第三次改革埋下了伏筆。

（三）第三階段：1994年—

在“分灶吃飯”的財政格局下，中央政府面臨巨大的財政壓力，對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力降低，同時和地方的利益博弈也帶來了巨大的成本。為了解決這些問題，國家對財政體制進行了第三次改革。這一階段的改革是在確定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央和地方財政收入，并制定了過渡期轉(zhuǎn)移支付管理辦法，從而初步構(gòu)建了比較規(guī)范的分權(quán)財政管理體制。這次改革擴大了中央財政收入占全國財政收入的比重，提高了財政集中程度；稅收管理體系也首次出現(xiàn)了分權(quán)化，由國稅和地稅機關(guān)分別負責(zé)征收中央稅、共享稅和地方稅。中央的主要支出范圍是國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業(yè)發(fā)展支出。地方主要支出范圍是本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。

二、地方政府環(huán)境治理職能與相關(guān)財政支出

（一）地方政府環(huán)境治理職能

環(huán)境治理是指人類有意識地采取措施對受到污染和破壞的環(huán)境進行補救和改善。由于環(huán)境治理具有顯著的正外部性，因此，政府具有不可推卸的責(zé)任。在我國，按照于曉婷、邱繼洲（2009）的劃分，政府的環(huán)境治理職能主要表現(xiàn)在以下四個方面：頒布環(huán)境保護和環(huán)境治理的法律和命令，如頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》；建立專門的環(huán)境保護和環(huán)境治理職能部門，如在政府系統(tǒng)設(shè)立環(huán)境保護部；政府投資建設(shè)污染處理工程和企業(yè)，如各地投資建設(shè)污水處理廠、垃圾處理廠；政府組織各種力量參與環(huán)境治理活動，如在植樹節(jié)組織人們參加植樹活動等。政府履行治理環(huán)境的職能需要依靠充足而穩(wěn)定的財政收入和環(huán)境保護財政支出。

（二）地方財政收入增長明顯滯后于財政支出

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，2007-2011年間，中央與地方的財政收入和支出都呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢。其中，中央財政收入年均增長16.69%，地方財政收入年均增長22.32%。而同期中央財政支出年均增長3.28%，地方財政支出年均增長25.51%。可見，中央財政收入與財政支出都在增長，但財政收入增速遠遠大于財政支出增速；而地方財政收入與支出都增長較快，但財政收入增長明顯滯后于財政支出，存在收不抵支的問題。從中央與地方財政收入與支出在全國財政總收入與總支出中所占比例也可以發(fā)現(xiàn)，地方財政收入占全國財政總收入的比重略低于50%，但地方財政支出占全國財政總支出的比重遠超70%，2009年以來甚至超過了80%。因此，地方政府的財政狀況可以用“錢少事多”來概括，壓力較大。

（三）地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境保護支出

國家統(tǒng)計局資料顯示，我國環(huán)保支出雖然逐年增加，但是環(huán)保支出占全國財政總支出的比重始終不足3%，在整個財政支出結(jié)構(gòu)中并沒有得到足夠重視。從中央政府和地方政府在環(huán)保上的支出來看，2007年以來，地方政府用于環(huán)境保護的支出不斷增加，始終占全國環(huán)保總支出的95%以上，而中央政府環(huán)保支出則呈現(xiàn)出增減的波動變化，其占全國環(huán)保總支出的比重于2008年達到最高，也僅為4.6%。可見，地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境保護責(zé)任。

三、財政分權(quán)下地方政府環(huán)境治理無效、缺位的原因分析

（一）財政分權(quán)下財權(quán)與支出責(zé)任不對等

1994年我國進行分稅制改革之后，除了中央地方共享稅，中央稅收收入主要來自于消費稅、關(guān)稅、車輛購置稅、海關(guān)代征的增值稅和消費稅等大頭稅種，而地方稅收收入主要來自于營業(yè)稅、土地增值稅、印花稅、城市建設(shè)維護稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等小頭稅種，而且地方?jīng)]有權(quán)力開征新稅。從數(shù)據(jù)中可以看到，中央財政收入與地方財政收入各約占全國財政收入的50%。中央的主要支出范圍是國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業(yè)發(fā)展支出。地方主要支出范圍是本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。中央支出占全國總支出約二成，地方約七成。很顯然，中央、地方財政收入和支出的不對應(yīng)，地方錢少事多，這使得地方政府不得不將精力放在經(jīng)濟發(fā)展上面，相應(yīng)弱化或者忽視了環(huán)境治理。

（二）財政分權(quán)下“唯GDP論”的官員考核升遷制度

長期以來，我國對官員的考核、提拔與選人都是由上級部門根據(jù)經(jīng)濟總量、發(fā)展速度為重點的政績考核標準來進行的。省級政府有干部管理權(quán)力，可以決定下級地方政府官員的升降。這種官員晉升制度被稱作是“晉升競標賽”，它將政治激勵和地方經(jīng)濟成績緊密地聯(lián)系起來，促使地方政府官員集中精力發(fā)展本地經(jīng)濟，并且加強了不同地區(qū)之間的競爭。這種制度設(shè)計雖然增加了地方的發(fā)展動力，但是它卻為環(huán)境治理帶來了負面影響。地方政府為了發(fā)展本區(qū)域的經(jīng)濟，盲目招商引資，特別是對于那些高能耗高污染的企業(yè)，在稅收、土地、環(huán)境監(jiān)管等多個方面都給予了很大的優(yōu)惠和放松。最終的結(jié)果就是地方政府的經(jīng)濟指標完成得非常好，但是對土地等資源的占用、對生態(tài)的嚴重破壞卻非常嚴重。

（三）財政分權(quán)下地方政府的執(zhí)政理念偏差

改革開放后，我國在社會經(jīng)濟發(fā)展中一直強調(diào)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”。經(jīng)過三十多年的改革開放，我國經(jīng)濟實力取得了跨越式的發(fā)展，但是也必須看到，隨著而來的是各地資源、環(huán)境的大肆浪費、破壞。正是在這種背景下，中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。盡管如此，在現(xiàn)有的財政分權(quán)制度下，地方收入少、支出責(zé)任大、官員晉升和地區(qū)競爭等因素，使得地方政府的發(fā)展理念也發(fā)生了偏差。地方政府更重視經(jīng)濟指標的策馬揚鞭，不在意環(huán)境質(zhì)量的保護。這不僅造成了生存環(huán)境質(zhì)量的不斷下降，甚至惡化，而且也為將來的長期發(fā)展埋下了隱患。

四、促進地方政府加大環(huán)境治理力度的政策建議

（一）協(xié)調(diào)中央地方財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系

由于中央和地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對應(yīng)，地方稅收少、責(zé)任大，不得不弱化環(huán)境治理，重點發(fā)展經(jīng)濟。而中央收入多，支出少，對于環(huán)保支出更是遠遠小于地方。在這種情況之下，需要進一步捋順中央和地方的關(guān)系，明確中央和地方各自的事權(quán)責(zé)任。在明確了各自的支出責(zé)任后，根據(jù)各自所承擔(dān)的事務(wù)來協(xié)調(diào)財政收入分配比例、財政支出分擔(dān)比例。另外，在符合群眾利益和法律法規(guī)的前提下，中央政府可以適當允許地方為滿足其本地支出，新開稅源，擴大合法財政收入，同時一定要加強監(jiān)督。環(huán)境保護是中央和地方政府都需要關(guān)注的內(nèi)容，在保證了財政收入和明確了財政支出范圍之后，中央和地方政府應(yīng)適當提高環(huán)保支出比例，加大財政對環(huán)境治理的支持力度。

（二）進行官員晉升考核制度改革

現(xiàn)行的官員政績考核制度和晉升制度必然使得地方官員一方面出于地區(qū)的發(fā)展，另一方面出于對自身職位升遷的考慮，全身心投入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而沒有對地方環(huán)保事業(yè)給出應(yīng)有的重視。所以，需要改革官員晉升考核制度制度。一方面，要轉(zhuǎn)變單純地以GDP為核心的政績考核體系，突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，將環(huán)境質(zhì)量因素納入考核范圍之內(nèi)。通過對標準的改變，從而達到逐步轉(zhuǎn)變地方發(fā)展思路的目的，強化地方政府對環(huán)境的重視。環(huán)境治理的效果直接體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量上，環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣是由廣大居民所親身感受的，因此另一方面可以適當將居民及社會組織的意見納入考核范圍。

（三）轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念

打造服務(wù)型政府就是要打造一個不僅只關(guān)注經(jīng)濟問題，更關(guān)注民生發(fā)展問題的政府。環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到老百姓的身體健康、生活工作，是人們的生存之本，是民生問題中的重點問題。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，政府要做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，走集約環(huán)保的發(fā)展路子。為此，政府亟需轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，要加強對環(huán)境治理等工作的重視，強調(diào)科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。

（四）加強財政轉(zhuǎn)移支付和完善生態(tài)補償機制

在現(xiàn)行財政分權(quán)制度下，地方政府是無意且無力去加強環(huán)境治理工作的。在這種情況下，中央要適度增加環(huán)境保護的轉(zhuǎn)移支付比例，減輕地方政府壓力。同時要加強地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本與發(fā)展機會成本，運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)各方利益關(guān)系，進一步完善生態(tài)補償機制，轉(zhuǎn)變地方政府只重視經(jīng)濟的觀點，促進生態(tài)脆弱地區(qū)加強對生態(tài)環(huán)境的保護和治理工作。

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