關于政府間事權劃分存在問題及對策思考

摘 要：政府間事權劃分，是政府間財政關系的一個基礎性問題，也是財政與行政管理體制改革必須正視的一個理論與現實問題。由于現階段我國正處于社會經濟發展的轉軌時期，加之特殊的行政構架，政府間事權劃分存在一定問題。完善我國政府間事權劃分的法律體系；理順市場與政府之間的關系；精簡財政層級，理順政府間關系是相應的對策建議。

關鍵詞：政府；事權；事權劃分；問題及對策

中圖分類號：D632 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）14-0015-02

現階段，我國正處于社會經濟發展的轉軌時期，改革發展的“深水區”，全面深化發展市場經濟的基礎制度還不夠健全和完善、市場體系的發育還不夠健全，同時，非政府組織（NGO）和社會組織的嚴重缺乏，使得現階段我國的政府職能，在一定程度上體現出過渡性和轉軌性的特點。另一方面，我國實行的是特殊的五級行政構架，即中央、省（自治區、直轄市）、地區（地級市、自治州）、縣（縣級市）和鄉（鎮）共五級，這就導致政府事權劃分錯綜復雜，弊端甚多。中央與地方各級政府之間職能錯位，出現財權和財力集中而事權逐步下移的現狀，地方政府尤其是縣鄉政府事權過重、支出責任與收入能力不匹配。我國縣鄉財政困難，出現政府“越位”、“缺位”的現象，省以下分稅制難入軌道，從而使縣鄉財政困難加劇。不僅導致基本公共服務提供不足，也對經濟增長方式的轉變、城鄉協調發展以及資源環境造成了一定的不利影響。

一、政府事權的內涵

關于“政府事權”內涵，可以從不同的角度來進行闡釋和界定。

首先，從權力歸屬和執行主體的角度來界定，“事權”是指基于政府自身所處的地位和所具有的政府職能，享有的提供公共產品和公共服務，管理公共事物的權力。這一觀點強調明確劃分政府間事權的前提是明確界定政府的職能范圍，只有在明確界定市場和政府的職能范圍，清晰定位各級政府職能的基礎上，才能保證政府間事權劃分的科學性、合理性。

其次，從財政學的角度來界定，劉維隆（2008）從財政學的視野來定義“事權”，認為“事權是指政府依法行政過程中影響財政資金運行流向和分配結構變化的決策行為”。這一觀點強調事權的主體是得到憲法或者組織法授權行使管理權的各級政府，決策行為是事權的起點，直接影響的是財政資金運行流向和分配結構變化，以調整和糾正市場經濟活動中的偏差和缺失，也就是保證基本公共服務的供給。

第三，從權力和職責的角度來界定，“事權”是指不同級別的政府（中央政府和地方各級政府）和不同類型的政府（中央政府與一般地方政府、少數民族自治地方的政府、特別行政區政府）所擁有的權力范圍不同的公共權力和承擔的公共責任。

綜上所述，本文中的“事權”是指：在明確界定市場和政府的職能范圍的前提下，政府基于自身所處的地位和所具有的職能，所享有的提供公共產品和公共服務，管理公共事務的權力，以及其所承擔的公共責任。

二、政府間事權劃分的過程

從上文中對政府事權的界定，可以看出，政府間事權的劃分包括兩個方面，一方面是市場與政府間的職能劃分，另一方面是不同級次政府間的事權劃分。市場與政府間的職能劃分是不同級次政府間事權劃分的基礎，要明確劃分不同級次政府間的事權，必須明確市場和政府各自活動的范圍和邊界。

首先，是市場與政府間的職能劃分。市場機制的運行存在“市場失靈”的現象，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設施以及公共服務等方面以及市場的不完全，即市場存在的外部性、壟斷、經濟波動、分配不公、信息不對稱等方面。可以看出政府的責任在于彌補市場缺陷，矯正市場失靈。從公共財政理論的角度來看，政府的職能主要體現在優化資源配置、公平收入分配、穩定和發展經濟，這也是政府事權的三個內容。政府職能的充分發揮是通過各級政府間科學合理地劃分事權來實現的。

其次，不同級次政府間的事權劃分。由于我國實行的是特殊的五級行政構架，明確界定政府職能之后，就需要在各級次政府之間科學合理劃分事權。劉新鳳（2010）指出這一劃分過程不僅是一個關系權力分配的政治過程，而且是一個關系資源配置的經濟過程，既要體現政治權力分配的均衡原則，又要體現市場經濟的效率原則。針對不同級次政府間的事權劃分，我國眾多學者達成一致共識，認為中央政府主要以收入分配和經濟穩定職能為主，資源配置為輔；地方政府主要以資源配置為主，收入分配和經濟穩定職能為輔。

三、政府間事權劃分存在的問題

（一）我國政府間事權劃分缺乏專門的法律保障

目前，我國尚沒有一部專門的法律對政府間事權劃分的具體內容進行明確的規定。現行的法律，如《憲法》、《國務院組織法》、《地方人民代表大會和政府組織法》、《民族區域自治法》等基本法，只提及了各級政府的職能分工，但都沒有涉及政府間的事權劃分的具體內容。同時，《憲法》的規定過于原則化，缺乏相應的配套法律作為支撐。

（二）市場與政府邊界劃分不清楚，存在政府“越位”和“缺位”的問題

現階段，我國正處于社會經濟發展的轉軌時期，改革發展的“深水區”，全面深化發展市場經濟的基礎制度還不夠健全和完善、市場體系的發育還不夠健全，因而還存在市場與政府邊界劃分不清楚，存在政府“越位”和“缺位”的問題。政府“越位”主要表現在：政府一方面承擔了不少應該由市場去做的事情， 財政尚未退出營利性領域， 繼續實行企業虧損補貼和價格補貼等；另一方面，一些能力較弱的政府承擔了部分應由能力較強的政府才能承擔的職能，如：最基本的公共服務供給往往由一些最基層的政府來提供。政府“缺位”主要表現在：對義務教育、社會保障、公共衛生醫療、環境保護等基本公共服務方面的投入不足，所提供的基本公共服務無法滿足社會公眾的公共需求。

（三）中央與地方政府之間的事權劃分不明確，事權與財權不對稱

主要體現在以下幾個方面：一是中央政府過多承擔地方政府基礎建設和經濟發展方面的支出責任。中央通過專項資金轉移、撥款等方式承擔本應由地方政府承擔的支出責任，對地方干預過多。二是應該完全由中央承擔的事權，卻讓地方政府分擔。三是中央承擔的減小城鄉差異的事權不足，對地區間差距的宏觀調控能力較弱，如對緩解嚴峻的城鄉二元差距問題的城鄉社區事務投入嚴重不足。

（四）地方各級政府之間事權劃分不明確

即省市縣鄉各級政府之間事權劃分不明確，存在著相互交叉和重疊的現象。由于我國實行的是五級行政構架，按照“一級政權， 一級預算”的原則實行財政預算，地方政府間的事權要在省與市、市與縣、縣與鄉之間進行劃分，這就加大了地方政府間事權劃分的難度。同時，由于省級以下各級政府之間的支出劃分原則是“下管一級”原則，上級政府有權決定直接下級政府的事權范圍，上下級政府之間事權范圍的劃分隨意性很大，上級的法律事權成為下級的當然事權，缺乏穩定性。

四、科學合理劃分政府間事權的對策建議

（一）完善我國政府間事權劃分的法律體系

政府間事權劃分實現法治化，是改變我國政府間事權劃分現存局面的必經之路。政府間事權劃分的法治化意味著事權劃分是通過法律的確定及保障，政府間形成的關系是建立在憲法和相配套的法律基礎之上的。首先是對憲法進行修正，將對每一級政府權限的明確界分和政府間事權財權的具體劃分這兩項內容以憲法修正案的形式加入到憲法內容里，明確各級政府的職責權限、財政收支責任等。其次，完善現行的《國務院組織法》、《地方人民代表大會和政府組織法》、《民族區域自治法》等基本法，如：細化中央政府與地方政府各自的專屬事權，采用列舉的方式規定各級政府的事權，避免事權交叉和相互推諉扯皮。第三，可以制定專門的政府間事權劃分的新法律。從專門法律的層面明確各級政府的專屬事權和支出責任，以及各級政府間的共享事權的范圍及責任，將各級政府間關系納入法治化軌道。

（二）理順市場與政府之間的關系

關于政府“越位”，政府應該逐步退出由市場配置資源的經營性和競爭性領域，將重心轉移到提供公共產品和公共服務上，以滿足社會公眾的公共需要；關于政府“缺位”，在義務教育方面，應該明確中央和省級政府在其投資中的主體地位；在公共衛生醫療方面，應該加大中央財政的支出力度；在社會保障方面，加大政府的支持力度，完善相關的制度體系；著力解決好三農問題。

（三）精簡財政層級，理順政府間關系

著眼于改革政府財政層級， 構建中央—省—市(縣)三級財政，構建扁平化的財政構架。同時，事權劃分要與中央、省、市（縣）三級政府架構相結合，明晰各級政府的事權范圍，并以法律形式加以規范。在涉及國家安全、國防、內政外交、國家法制、政令、市場統一和宏觀調控等方面上，由中央財政負責；在涉及區域性的經濟結構調整、環境改善、中觀目標的調控等等地方性支出項目，由省級財政主要負責；涉及轄區范圍內的社會治安、行政管理和公用事業發展等具體支出事宜，由市、縣政府具體負責。

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