新型城鎮化在城市規劃工作中地位和意義

摘要：本文探討了新型城鎮化的背景、發展思路及其對城市規劃工作的指導作用，并就城市規劃工作中落實新型城鎮化戰略的路徑與方法進行了概述。

關鍵詞：新型城鎮化；城市規劃；地位；意義

1新型城鎮化背景

新型城鎮化是基于傳統城鎮化的問題而提出來的。據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《新型城鎮化規劃》）介紹，在改革開放30多年時間里，我國城鎮化率從1978年的17.9%提高到2013年的53.7%，可以說城鎮化就是伴隨著我國經濟騰飛而產生和發展的，其作用是不容置疑的。然而，城鎮化的快速發展（有人稱之為“傳統的”城鎮化[1]）也帶來了一些負面影響，在尚未完全打破城鄉二元體制的前提下，53.7%只是常住人口的城鎮化率，實際戶籍城鎮化率只有36%，因而存在很明顯的問題，例如大量農民外來工為城市建設做出了巨大貢獻，卻不能享受與城鎮戶籍人口同樣的教育、醫療、養老、保障性住房等基本公共服務待遇，所以人們常說“傳統的”城鎮化是攤大餅式的城鎮化，是犧牲農業和環境的城鎮化，是粗放低效的土地城鎮化[2]。新型城鎮化不再是單純追求外延城鎮化率的提高，而是著力提高城鎮化的內在質量，也就是存量優先、以存量帶動增量的城鎮化[3]。如果說前35年常住人口城鎮化率年均提高1.02%，戶籍城鎮化率年均提高0.57%，那么從2013-2020年目標人口城鎮化率年均提高0.90%，戶籍城鎮化率年均提高1.29%，兩相比較新型城鎮化的特點也就比較清楚了。新型城鎮化作為國家新的發展戰略，在城市規劃工作中的地位和意義是顯而易見的，因此筆者結合新型城鎮化的認識對如何有效開展城市規劃工作進行了探討。

2新型城鎮化發展思路及其對城市規劃工作的指導作用

2.1 新型城鎮化發展思路

2012年中央經濟會議確立新型城鎮化“走集約、智能、綠色、低碳的發展道路”，《新型城鎮化規劃》進一步明確為“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色的發展道路”。

“以人為本”就是要落實“以人為核心的城鎮化”，“傳統的”城鎮化實際上將“造城”作為核心，一方面使大量土地資源得不到高效利用，另一方面常住人口中的農民工得不到與戶籍居民均等的機會，因此新型城鎮化就要解決農業轉移人口市民化和基本公共服務常住人口全覆蓋兩個關鍵問題。

“四化同步”是指推動工業化、信息化、農業現代化與城鎮化協調共進，城鎮化是連接工業化、信息化與農業現代化之間的橋梁，是擴大內需、轉變經濟發展方式的翹板，只有四化同步才能更好地完成這一使命。

“優化布局”是說新型城鎮化必須根據環境承載力進行科學合理的布局，也就是走集約高效的道路。“傳統的”城鎮化造成如下后果：“三農”問題始終無法得到有效解決；空間管制效力不足導致大量農田被侵占；城鎮間無序競爭產生嚴重的同質化、內耗現象；對傳統能源與材料的過度依賴而致資源幾近耗竭；高污染、高能耗、高排放已嚴重影響人們的生活品質、身體健康以及城市形象。所以“傳統的”城鎮化道路只會越走越窄，是不可持續的，唯有加強宏觀布局，才能促進各城鎮和諧發展。

“生態文明”是要走綠色、低碳、循環發展之路。土地、水、能源等皆是不可再生的稀缺性資源，只有節約集約利用資源并將被動的生態治理轉化為主動的生態建設，才能走向結構優化、安全健康、環境友好的可持續發展道路。

“文化傳承”，即要發展具備個性特色的美麗城鎮，那些有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌和民族特點的城鎮總會給人留下深刻的記憶，也是維系城鎮居民情感的精神紐帶，“讓居民望得見山，看得見水，記得鄉愁”不正是觸動人們內心深處最柔軟的部分嗎？

2.2 新型城鎮化對城市規劃工作的指導作用

首先，新型城鎮化的主線是有序推進農業轉移人口市民化，也就是“化人”——為農業轉移人口提供與其他市民均等的公共服務，再根據“化人”需要決定城市建設和基礎設施的規模，例如根據農業轉移人口落戶數量、享受的公共服務需要，確定水、電、氣、道路、通信、網絡、銀行、商業、學校、醫院、保障性住房等設施的建設規模。未來5年時間里全國將有1億左右農業轉移人口及其他常住人口要落戶在城鎮內，落實他們的公共服務（醫療、衛生、教育、保障性住房等）將是城市規劃工作的重點之一。

其次，通過提高建設用地人口密度來解決城鎮建設問題。國土資源部統計數據顯示，當前我國城市人均建設用地超過130m2，而發達國家人均建設占地只有82.4 m2，發展中國家人均建設占地也不過83.3 m2。如此結果造成空間利用率低，不少城市出現“空屋”、“鬼城”，而我國人均耕地面積不到世界人均水平的一半，糧食安全也始終是不容忽視的問題，所以《新型城鎮化規劃》明確提出到2020年人均城市建設用地嚴格控制在100 m2以內，并通過大力發展服務業提高就業能力，通過優化城市空間結構改善城市環境，通過優先發展城市公共交通、市政公用設施建設、完善公共服務體系來提升城市公共服務水平。這些情況提醒城市規劃工作城市軌道交通、學校、醫院等基礎設施與公共服務設施建設步伐將加快。

最后，土地管理的原則是“管住總量、嚴控增量、盤活存量”。“傳統”城鎮化通過“土地城鎮化”來推進城鎮化，結果造成土地資源粗放低效利用，“圈地”及非法占用建設用地現象也屢見不鮮。《新型城鎮化規劃》提出深化土地制度改革的方向：一是建立城鎮用地規模結構調控機制，即實行城鎮建設用地增加的規模與所吸納的農業轉移人口數量掛鉤的政策，“人地掛鉤”與新型城鎮化的農業轉移人口市民化的主線完全一致；另外還包括控制特大城市新增建設用地規模，適度增加中小城市、大城市衛星城、縣城用地指標等。二是健全節約集約用地制度。工業用地比例高，所以通過提高工業用地效率可以提高土地使用效率并盤活用地存量。三是通過推進農村土地制度改革并建立農村產權流轉交易市場，推動農村集體經營性建設用地與國有土地一起入市。由于土地政策關系到城市規劃的順利實施，所以這些情況對城市規劃工作有很強等指導作用。

3 在城市規劃工作中落實新型城鎮化戰略的路徑與方法

建設新型城鎮化要解決市民化問題、城鄉統籌問題、落實生態文明問題、就地城鎮化等問題，關鍵是解決城鎮化速度擴張向質量提升的有效轉型，而建立合理的系統框架是城鎮化轉型的基礎。產城一體化是建設新型城鎮化的重要路徑 [4]。產城一體化是指城鎮生活服務功能與產業功能相融合，凸顯城鎮的區域產業與生活服務中心的作用。實現產城一體化規劃的核心是合理選擇產業及產業鏈延伸發展模式、產業聚集發展模式、產業集群發展方式等，應按照區域協調、城鄉統籌、集聚增長、混合利用、緊湊開發策略選擇城鎮特色產業。產業園區城鎮化、發展泛旅游業是產城一體化規劃的重要方向。泛旅游業是指超出傳統旅游觀光、休閑、度假等概念的更加泛化的旅游產業。

參考文獻：

[1] 單卓然，黃亞平.“新型城鎮化”概念內涵、目標內容、規劃策略及認知誤區解析[J].城市規劃學刊，2013（2）：16-22.

[2] 楊儀青.國外經驗及啟示以政府調控促進新型城鎮化健康發展[J].世界農業，2013（9）：132-135.

[3] 楊偉.新型城鎮化，“新”在何處——《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》解讀[J].金融博覽，2014（8）：42-44.

[4] 林峰，黃堅.新型城鎮化規劃的技術路徑與創新探索[J].中國名城，2013（5）：23-28.