鄉鎮政府推進治理能力現代化的價值探析

摘要：黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。鄉鎮作為龐大政府體系中基礎層級的政府，推進鄉鎮政府治理能力現代化，是貫徹落實國家方針政策的政治需要，是解決基層治理難題的迫切需要，是提升鄉鎮政府服務能力的現實需求，是實現整個政府體系治理能力現代化的客觀需要。

關鍵詞：鄉鎮政府治理能力現代化服務型政府

黨的十八屆三中全會明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是馬克思主義理論不斷創新的結果，也是我黨對社會政治發展規律重新認識的結果，更是今后黨和政府工作的指導思想和指引方針。鄉鎮作為龐大政府體系中基礎層級的政府，是國家治理方式和治理水平的終端體現，是黨和政府形象的終端代表。實現鄉鎮政府的治理能力現代化，對于扎實推進服務型政府建設和社會主義新農村建設工作，以及提升廣大農村治理工作的有效性，都具有十分重要的意義。

一、推進鄉鎮政府治理能力現代化是貫徹落實國家方針政策的政治需要

黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，這一科學論斷正可謂內涵豐富、定位明確、令人振奮，為今后黨和政府各項事業發展提供了精神動力和方向指引。把“國家治理體系和治理能力現代化”作為繼工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化之后的“第五化”，這是具有創新性的提法。它表明，中國共產黨遵循著歷史唯物主義的路徑，達到了現代化的最高層次。歷史唯物主義把社會形態解構為經濟基礎（與生產力的物質基礎密切聯系）、上層建筑（離不開相應的意識形態）這兩個主要方面，“四化”主要從生產力和物質基礎的層面探索現代化，這是硬實力；“第五化”強調國家治理體系和治理能力問題，主要從上層建筑和思想文化意識形態的層面探索現代化，這是軟實力。按照歷史唯物主義的科學分析框架，“四化”和“第五化”是由淺入深地探索了現代化所包含的兩大層次。如果只停留于“四化”是不夠的，現在，隨著“第五化”的提出和確立，使我們對于現代化的整體認識臻于完善。[1]另一方面，改革開放30多年來，中國經濟社會快速發展，中國特色社會主義建設事業取得了舉世矚目的成就：國民經濟持續、健康、快速發展，社會生產力和國家綜合實力不斷增強，經濟總量已經躍居世界第二，人民生活水平得到巨大提高。但同時我們也必須承認日趨復雜的國際國內形勢給當前的國家治理帶來嚴峻挑戰：經濟發展下行壓力加大，產業結構不盡合理，社會矛盾異常復雜，貧富差距不斷加大，生態環境破壞嚴重，國際關系波詭云譎。國內的公共管理從傳統的公共行政向現代治理模式轉變，充分反映出我國政府對當前所處行政環境的準確把握，并對政府履行職能與任務的能力框架提出新的更高的要求。提出政府治理能力現代化的目標要求是我黨對社會主義市場經濟條件下經濟社會發展規律在認識上的重要升華，也是我黨執政理念的又一次飛躍。面對日益復雜的國際國內形勢，作為最基層、也是數量最多的鄉鎮政府，必須不斷創新、善于學習，不斷提升準確理解把握和貫徹落實國家各項方針政策的能力。鄉鎮政府是國家政策輸出或者落實的終端環節，再好的政策如果在鄉鎮層面不能得到有效執行，政策終將淪為一句空話。所以，通過加強鄉鎮政府治理能力現代化工作，使鄉鎮基層政府和廣大黨員干部逐步形成現代治理理念和治理能力，對于在縱深層次和更廣領域全面貫徹落實黨和國家方針政策，推進黨和國家各項事業快速發展具有十分重要的意義。

二、推進鄉鎮政府治理能力現代化是解決基層治理難題的迫切需要

按照治理理論的觀點，社會治理是包含政府、企業、第三部門等在內的多元主體協同治理。但是，毫無疑問政府是國家治理的主體性力量并承擔主導性角色，根據經濟、社會發展水平的變化，不斷調整政府的角色及其治理方式，是現代化進程的重要組成部分，也是現代國家治理體系建構的核心問題。如何更有效地管理農村基層組織，充分發揮基層組織的戰斗堡壘作用，保障農村經濟社會各項事業發展保持健康穩定態勢，成為當前擺在黨和政府面前，尤其是值得基層政府高度重視的嶄新課題。基層往往是矛盾問題的交匯地，越深入基層，越能觸摸到現實的堅硬；基層也常常是改革創新的發源地，越了解基層也越能感受到希望的生長。在日益復雜的現實挑戰面前，優化基層治理模式，實現基層和諧善治，需要尋找更加有力的改革支點。當前的改革已經步入“深水區”，與“摸著石頭過河”階段相比，面臨的社會環境更為復雜，也需要付出更為艱辛的努力。通過改革突圍、依靠創新開路，已經成為基層政府和干部必須接受的現實選擇。這既需要基層干部在意識和能力上主動與時代發展、改革創新對表，也需要把頂層設計與基層探索對接起來。在城鎮化加速、社會利益分化加劇、社會矛盾多發的時代，如何維護社會穩定，解決各類社會沖突，已成為了地方執政者最重要的工作之一。國家治理能力不僅僅是制度的整合和應對社會變動的能力，更主要是執政者的理政能力，說到底還是執政者的能力。[2]在這一社會背景下，鄉鎮政府在社會管理中的基礎性作用更加顯著，承擔的社會服務任務更加繁重，維護和諧穩定的功能更加突出。要解決日趨復雜的基層治理難題，迎接來自各個方面的挑戰，推進鄉鎮政府治理能力現代化是實現這一目標的有效路徑。

三、推進鄉鎮政府治理能力現代化是提升鄉鎮政府服務能力的現實需求

當前的鄉鎮政府面臨著財政吃緊和社會認同雙重困境。在財政狀況方面，分稅制改革將中央與地方政府之間的財政職權重新劃分，同時地方各級政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉鎮政府財政職權的基本配置。中央擁有財政稅收的最大權力，而最基層的鄉鎮政府財權空間則被逐級壓縮。特別是農村稅費改革后，鄉鎮政府公共財政能力偏弱的狀況更加明顯，無力提供公共服務和有效進行社會管理。在社會認同方面，社會普遍對其產生認同危機，甚至不少人主張取消鄉鎮建制。如周天勇等學者認為，鄉鎮公務員隊伍龐大，直接增加了農民負擔；政府層級過多，信息量損失和信息失真的概率加大；運作的效率越來越低，投入的成本相當高昂，但是提供的服務卻相對少；機構自我膨脹，制造工作，增加了消耗，摩擦不斷。在加快建設服務型政府和社會主義新農村以及新型城鎮化的多重作用下，如何進一步深化鄉鎮政府體制改革，提升鄉鎮政府的服務能力，是擺在黨和政府面前的一道實踐難題，也是引起理論工作者高度關注的熱點課題，而推進鄉鎮政府治理能力現代化無疑是破解這一難題的有效路徑。通過加強鄉鎮政府治理體系建設，構建權責一致的基層公共服務供給機制，明確鄉鎮政府的行政權限，界定、細化鄉鎮機構的公共服務職責，做到權責一致、人事相配；通過完善法律、法規，規范鄉鎮政府需承擔的法律責任，對不應由鄉鎮承擔的職責，不再列入鄉鎮目標考核內容，把鄉鎮政府不該管、管不了的事交給企業、社會組織和中介組織承擔；加快推進上級委托授權機制建設，通過省級地方政府立法，加快確認鄉鎮執法主體地位，提高執法效率與質量。通過推進政府治理體系現代化，讓鄉鎮政府職能配置立足于提供農村公共服務，杜絕利用行政手段直接干預經濟社會事務，尤其要避免欠發達鄉

鎮強化經濟發展，弱化公共服務職能；提高鄉鎮干部素質，通過建立完善農村基層干部的選拔任用、教育培訓、考核評價、保障激勵和監督管理等工作機制，實現鄉鎮干部由經驗型、權力型向學習型、服務型轉變，提高農村公共管理、服務的水準。[3]通過推進鄉鎮政府治理能力現代化，逐步深化行政體制改革，理順政府和社會的關系，強化政府社會管理和公共服務職能，引導社會各方面積極有效地參與社會管理服務。

四、推進鄉鎮政府治理能力現代化是實現整個政府體系治理能力現代化的客觀需要

行政機關是按照國家憲法和有關組織法的規定而設立的龐大的有機整體，一般包含中央政府和地方政府兩大部分。相較于其他國家機關，行政機關的設置相對復雜，是一個龐大的組織系統，有著自身的結構體系。中國特色的行政管理采用“直線—職能”的組織體制和“條塊結合”的治理模式，在責任機制上實行行政首長負責制，中央政府領導地方各級政府工作，國務院各職能部門與地方各級政府職能部門之間存在基本對應關系。這樣的行政組織體制使得我國的行政機構體系成為“鐵板”一樣的有機體，這也使得我們完全有理由相信，政府治理能力現代化是包含中央政府和地方政府在內的整個政府體系的治理能力現代化。鄉鎮政府是整個政府體系中最基礎層級的政府，是與廣大農村和農民群眾聯系最為密切的基層政府，也是農村群眾接觸最多、最直接和最廣泛的政府機關。鄉鎮政府我國數量最多、層級最低的政府，是龐大政府體系的基礎和重要組成部分，是整個政府體系實現治理能力現代化目標進程中不可或缺的一環。但我們也必須認識到，由于經濟、政治、文化等多種因素的制約，鄉鎮政府與其他較高層級政府相比，在政府治理能力現代化進程中，具有起點低、步伐慢、困難多等特點。鄉鎮作為政府治理能力現代化進程中的基礎環節和薄弱環節，在整個政府體系的治理能力現代化進程中，鄉鎮政府既是重點也是難點，對整體政府體系的治理能力現代化進程具有制約作用，其治理能力現代化建設狀況關系到政府治理能力現代化的整體成果。沒有鄉鎮政府的治理能力現代化，就不可能實現整個政府系統的治理能力現代化建設的目標。

從傳統“管理”到現代“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是一個“關鍵詞”的變化，是治國理政總模式包括權力配置和行為方式的一種深刻的轉變。這是生產力對生產關系、經濟基礎對上層建筑的必然要求。從“管理”到“治理”的跨越，說明我國將在完善和發展中國特色社會主義制度方面，在推進國家治理體系和治理能力建設方面，采取具有革命性的變革，把中國帶入改革開放的新階段。[4]面對這樣一個全新命題，作為最基層的鄉鎮政府的治理能力現代化既是重點又是難點。通過推進鄉鎮政府治理能力現代化，進而推動鄉鎮政府各項工作和廣大農村各項事業快速發展，并最終助推實現中華民族偉大復興的“中國夢”。

參考文獻：

[1]許耀桐.應提“國家治理現代化”[N].北京日報，2014-6-30.

[2]于建嶸.當前基層治理幾個突出問題[J].人民論壇，2014（s1）.

[3]繆景.增強鄉鎮政府公共服務能力[J].浙江經濟，2008（20）.

[4]周小菲.治理體系和治理能力如何實現現代化[N].光明日報，2013-12-4.

基金項目：本論文為2014年度省社科聯、省經團聯調研課題的階段性成果，課題編號為SKL-2014-2624。