關于《浙江省社會養老服務促進條例（草案）》修改情況的報告

主任、副主任、秘書長、各位委員：

2014年9月下旬，省十二屆人大常委會第十三次會議審議了省人大內務司法委員會提請的《浙江省社會養老服務促進條例（草案）》（以下簡稱條例草案）。會后，法制工作委員會將條例草案書面印發各市縣區人大常委會、省人大代表、省有關部門、立法基層聯系點、立法專家庫成員征求意見，并通過代表履職平臺、浙江人大網、地方立法網，廣泛征求社會各方面意見。由于養老問題事關國計民生，涉及千家萬戶，與公眾利益密切相關，社會普遍關注，為使立法更好地體現各方面意見，尤其是基層群眾的意見，這次除按常規方式征求各方面意見外，還注意進一步發揮代表密切聯系群眾的作用。根據省委常委會研究的意見和省人大常委會的統一安排，從10月中旬開始，省級領導干部人大代表以及省人大常委會組成人員陸續進代表聯絡站專門就條例草案聽取了基層代表和群眾意見，十一個設區的市人大常委會分別組織本選舉單位的省人大代表對條例草案進行了專題討論。

這次條例草案征求意見工作，領導重視、組織嚴密、準備充分，起到了匯聚民意、集中民智的作用。省委書記、省人大常委會主任夏寶龍，省人大常委會副主任茅臨生和其他副主任、秘書長，都親自赴代表聯絡站聽取意見。省人大常委會副主任王永昌先后帶隊赴紹興、嘉興、金華、麗水等地聽取意見。目前各方面反饋的意見和建議已有兩千余條（次），法制工作委員會對這些意見和建議進行了認真梳理和匯總，并兩次召開全體會議對條例草案逐條討論。11月10日，召開了省有關部門座談會進一步聽取意見。法制工作委員會根據各地各方面的意見，對草案進行了多次研究、修改，提出了草案二次審議稿。11月12日，法制委員會召開全體會議，對草案二次審議稿進行了審議，內務司法工作委員會負責人列席了會議。現將草案的主要修改情況報告如下：

一、關于體例結構。草案共分為九章，其中第二章為居家養老服務，第三章為社區養老服務。一些常委會組成人員、省人大代表和有的地方提出，居家養老社會服務包括政府和社區提供的基本公共服務、社會組織的公益性和互助性服務以及企業的市場化服務等，社區養老服務是居家養老服務的主要方面，不宜將居家養老服務和社區養老服務分為兩章表述。為此，建議將草案第二章和第三章內容合并為一章，統稱為居家養老服務。

二、關于適用范圍。草案第二條規定，本省行政區域內的社會養老服務工作適用本條例。第三條規定，社會養老服務是指為適應本省老年人對養老服務的不同需求而提供的各種形式的服務。有的常委會組成人員、不少省人大代表和有的地方提出，草案關于社會養老服務的界定過于籠統，容易產生歧義，建議進一步明確其內涵和外延。還有的意見提出，要處理好政府、社會、家庭在養老中的責任劃分，要在條例中明確家庭成員的贍養、扶養義務。為此，建議對社會養老服務含義作進一步明確，即社會養老服務是指為老年人養老提供的社會化服務，包括居家養老服務和機構養老服務，同時進一步明確居家養老服務和機構養老服務的概念。另外，家庭成員贍養、扶養老年人是其法定義務和養老的基礎，雖不屬于本條例調整范圍，但為進一步增強家庭成員贍養、扶養老年人的責任，并與相關法律規定相銜接，建議增加規定，即：“贍養、扶養家庭成員中的老年人是公民應當履行的法定義務。贍養人、扶養人應當依照《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國老年人權益保障法》等法律、法規的規定，履行對老年人的贍養、扶養義務，尊重、關心和照料老年人。”（草案二次審議稿第二條、第三條）

三、關于養老服務指導中心、養老服務中心和社區居家養老服務照料中心。草案第七條規定，縣級以上人民政府民政部門設立的養老服務指導中心，應當配備相應的工作人員，承擔社會養老服務有關具體工作。第十五條規定，各級人民政府根據養老服務設施建設規劃的要求，建設托老所和居家養老服務照料中心。有的常委會組成人員、省人大代表和一些地方提出，目前縣、鄉、村（社區）三級基本都建有養老服務指導中心、養老服務中心和社區居家養老服務照料中心，實踐中這三個中心是做好社會養老服務工作的重要組織保障，建議條例進一步明確三個中心各自相應的法律地位和職能。同時，有的托老所屬于社區居家養老服務照料中心組成部分，有的屬于養老機構的范疇，不宜再單獨規定。為此，建議將“三個中心”集中在總則一章中規定，對養老服務指導中心的職責進一步予以明確，刪去有關建設托老所的內容，同時增加規定：“鄉（鎮）人民政府、街道辦事處應當設立或者依托公辦養老機構設立養老服務中心，配備專門的工作人員，指導村民委員會、居民委員會和其他社會組織開展居家養老服務，負責社會養老服務補貼的發放，協助做好社會養老服務監督管理等工作。”（草案二次審議稿第六條第三款、第七條第二款、第八條第一款）

四、關于社區居家養老服務照料中心的功能和運營的資金補助。有的常委會組成人員、不少省人大代表和地方提出，社區居家養老服務照料中心具體承擔居家養老社會服務職能，是做好社會養老服務工作的基礎，也是政府履行社會養老基本公共服務的主要平臺。目前，由于缺乏資金保障，社區居家養老服務照料中心建成后運營難的問題突出，政府要加大對其建設和運營的投入，并進一步明確其服務功能范圍。為此，建議對社區居家養老服務照料中心的服務功能作進一步明確，并明確由村民委員會、居民委員會負責運營管理，同時規定，各級人民政府對社區居家養老服務照料中心的建設和運營給予資金補助。另外，為進一步發揮社區居家養老服務照料中心的功能，更好地為居家老年人提供各種形式的服務，建議增加村民委員會、居民委員會依托社區居家養老服務照料中心，建立健全老年人社會養老服務需求和服務項目登記制度等內容。（草案二次審議稿第八條第二款、第十二條、第十三條）

五、關于公辦養老機構的定位和功能。有的常委會組成人員、一些省人大代表和有的地方、部門提出，政府在社會養老服務中的定位應當是保障基本，公辦養老機構主要是保障特殊困難老年人以及其他困難家庭中的失能、失智、高齡老年人的養老服務需求，公辦養老機構的定位和功能應當與此相適應。為此，建議增加規定，政府投資舉辦的養老機構應當以護理型養老機構為主，同時對公辦養老機構應當收住的老年人范圍作進一步明確。（草案二次審議稿第十七條、第十九條）

六、關于利用村民自建住宅舉辦養老機構的消防安全。 草案第二十條第二款規定，養老機構舉辦者利用村民自建住宅舉辦養老機構的，應當符合國家和省有關消防安全要求，并憑有關資料，向消防機構辦理消防設計審核、消防驗收或者備案手續。有的省人大代表、地方和部門提出，由于自建住宅和公共服務場所的消防安全要求完全不同，實踐中大部分村民自建住宅難以通過改造達到養老機構的消防安全要求，法規不宜鼓勵這類養老機構的發展。同時，由于老年人行動不便，這類養老機構必須符合國家有關消防要求的規定，而不能降低要求。目前，省有關部門已就這個問題聯合制定了相關政策，本條例可以不作規定。為此，建議刪去第二十條第二款。

七、關于養老服務人員隊伍的建設。有的常委會組成人員、不少省人大代表、地方和部門反映，養老服務人才缺乏、穩定性差，以及養老護理人員待遇低、服務水平不高等問題比較突出，建議采取措施增加養老護理人員的工資待遇，吸引相關人才進入這一行業，提高養老服務行業的服務水平。為此，建議增加實行養老護理人員特殊崗位津貼制度的內容。同時，考慮到各地經濟社會發展水平差異較大，且公辦養老機構、社區居家養老服務中心與民辦養老機構的養老護理人員的工資發放標準也不一樣，建議授權設區的市、縣（市）人民政府規定具體辦法。（草案二次審議稿第三十二條第三款）

八、關于社會養老服務補貼的發放范圍。草案第三十八條規定，對最低生活保障家庭中的失能、失智等生活不能自理的老年人，給予養老服務補貼。一些常委會組成人員、省人大代表提出，根據經濟社會發展水平，應當體現適度普惠的原則，適當擴大養老服務補貼發放范圍。為此，建議將最低生活保障邊緣家庭中的失能、失智、高齡老年人納入養老服務補貼的發放范圍。（草案二次審議稿第三十五條）

九、關于養醫融合的發展。有的常委會組成人員、省人大代表和有的地方提出，醫療服務對于老年人特別是患有慢性病的老年人非常重要，積極推進醫療衛生與養老服務相結合，對于提高社會養老服務水平具有重要作用。為此，建議增加一款規定：“縣級以上人民政府應當制定醫療衛生服務和社會養老服務銜接制度，促進醫療衛生服務與社會養老服務資源融合，合理布局養老機構、社區居家養老服務照料中心與老年病醫院、老年護理院、康復療養機構。”（草案二次審議稿第四十三條第一款）

十、其他

1.草案第十二條規定，縣級以上人民政府民政部門會同有關部門推動和扶持老年人家庭進行無障礙設施改造。有的常委會組成人員、省人大代表和有的地方、部門提出，政府扶持老年人家庭的無障礙設施改造，應當限于經濟困難的老年人家庭。為此，建議將其修改為：“最低生活保障老年人家庭進行無障礙設施改造的，縣級以上人民政府應當給予資金補助。”（草案二次審議稿第十一條第二款）

2.草案第三十七條規定，縣級以上人民政府設立專項資金，促進社會養老服務發展。有的部門和地方提出，根據國家有關規定，不宜再就單項具體工作設立專項資金。為此，建議將其修改為：“縣級以上人民政府應當從公共財政、福利彩票公益金中安排社會養老服務設施建設資金。”“省級財政安排的社會養老服務設施建設資金應當向農村和欠發達地區傾斜。”（草案二次審議稿第三十六條）

3.為了加大對養老機構和社區居家養老服務照料中心的扶持力度，根據一些代表和地方的意見，建議增加規定：“用水、用電、用氣、用熱價格按照居民生活類價格執行。”（草案二次審議改稿第三十九條）

4.為鼓勵和支持非營利性養老機構的發展，解決其用地難的問題，根據一些代表和有的地方、部門的意見，建議增加規定：“企業事業單位、公民利用城鎮空閑的廠房、學校、社區用房，舉辦非營利性養老機構，經規劃、國土資源部門批準臨時改變建筑使用功能的，按照有關規定免交土地收益金。”“農村集體經濟組織可以依法使用本集體所有土地，為本集體經濟組織成員建設居家養老服務設施用房。”（草案二次審議稿第四十一條第二款、第三款）

此外，還對草案做了部分文字修改，對條款順序也作了相應的調整。

社會養老服務是惠及全省900萬老年人口的基礎養老服務，關系著全省每一個家庭。為了充分發揮省人大代表在立法中的主體作用，加強省人民代表大會立法工作，經主任會議研究，《浙江省社會養老服務促進條例（草案）》擬提請省十二屆人大三次會議審議通過。為保證立法質量，法制委員會建議在提請常委會本次會議第二次審議后，根據常委會組成人員和有關方面的意見作進一步的調研、論證、修改，再提請下次常委會會議審議并形成提交人代會的法規案。

以上報告和《浙江省社會養老服務促進條例（草案二次審議稿）》，請予審議。

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省政府委托，現就《浙江省農產品質量安全條例（草案）》（以下簡稱條例草案）說明如下：

一、制定條例的必要性

民以食為天，食以安為先。農產品質量安全不僅直接關系到廣大人民群眾的消費安全和身體健康，還關系到農民增收和社會穩定，事關民生根本和發展大局。隨著人們生活水平的提高，人民群眾對農產品質量安全期望更高，消費安全已成為人民群眾對美好生活的共同愿望。同時，隨著經濟全球化加快，質量安全成為影響農產品市場競爭的關鍵因素，也是一些國家設置農產品貿易技術壁壘的主要借口。因此，農產品質量安全已成為當前政府工作的重點、群眾關心的熱點和社會關注的焦點。

近年來，我省始終以“努力確保不發生重大農產品質量安全事件”為主要目標，逐步完善體系隊伍，不斷創新宣傳方式，著力構建監管長效機制，加強監督抽檢和執法監管力度，全省連續多年沒有發生一起重大農產品質量安全事件，農產品合格率持續穩定在98%以上。但由于農產品質量安全監管工作起步晚、基礎薄弱，且農產品生產經營鏈條長、環節多，鮮活農產品易腐爛、變質，我省違法生產、銷售不合格農產品的問題仍時有發生，農產品質量安全隱患較多、形勢依然嚴峻。主要問題為：一是農業生產經營分散，主體數量龐大，而監管力量與執法手段相對薄弱，迫切需要進一步完善工作制度、健全隊伍建設，以加強源頭管理，突出關鍵環節管理，形成管理合力。二是農產品生產經營鏈條長，激素、生物毒素、微生物污染、重金屬污染等新問題、新添加物時有出現，使用禁限用農藥、獸藥以及飼料添加劑的情形仍未能杜絕。三是現有農產品銷售管理制度對農產品市場舉辦者和農產品銷售者的責任和義務規定不明確，市場準入機制還不夠健全。

黨的十八大以來，黨中央、國務院進一步改革完善了食品安全監管體制，對農產品質量安全監管體制作了調整完善，主要由農業行政主管部門和食品藥品監督管理部門兩家負責，并明確相關職責分工。這次食品安全監管體制改革直接帶來部門職責分工調整和農業部門監管范圍擴大的變化，但還僅僅是政策層面的規定，沒有相應的法律支撐，致使實際工作出現被動;特別是在農業部門監管范圍擴大、監管任務加重的情況下，農產品質量安全監管隊伍能力不足、監管制度不健全、監管手段缺失等問題更加突出。

因此，通過地方立法形式固定監管體制改革成果，細化明確上位法有關規定，解決當前農產品質量安全領域存在的突出問題，制定一部切合浙江實際的地方性法規十分必要和迫切。

二、條例草案的起草過程

條例于2013年列入省人大常委會年度立法預安排項目，2014年列入省人大常委會年度內審議出臺的法規項目。為做好該立法項目，我廳會同省林業廳、省海洋與漁業局組織開展立法調研起草工作，制訂立法工作計劃，專門成立立法起草小組，組織開展立法調研和立法草案起草，積極主動地做好立法前期準備工作。通過召開座談會、實地走訪、調研考察、書面征求意見等方式，廣泛開展調研論證，多次將條例草案及其立法重大問題征求、聽取基層農業部門、管理相對人和省直有關部門的意見建議，并邀請省人大農委、法委及省法制辦有關領導、專家提前介入并指導立法工作。在充分調研論證和征求意見的基礎上反復研究、幾易其稿，形成了條例送審稿。

2013年10月底，條例送審稿經廳常務會議審議并經省林業廳、省海洋與漁業局會簽后上報省政府。條例送審稿上報省政府后，省法制辦按照地方立法程序，書面征求了11個市政府和省食品藥品監管局、省衛生計生委、省發改委、省財政廳、省編委辦等省直單位的意見，先后赴杭州、嘉興、臺州、湖州等地開展立法調研，通過省法制辦網站向社會公開征求意見，召開了專家論證會、民主協商專題會、省級部門立法協調會，并對相關意見建議作了吸收采納。在審核期間，省人大、省政協有關領導也多次進行了立法調研，指導和推動立法工作。根據調研情況及各方面的意見，省法制辦對條例送審稿作了多次修改完善，形成條例草案。2014年9月18日，省政府第33次常務會議審議通過了條例草案，并決定提請省人大常委會審議。

三、 條例草案的主要內容說明

條例草案基本框架結構分為總則、農產品生產、農產品銷售、農產品標識、監督管理、法律責任和附則，共七章四十八條。現將草案主要內容說明如下：

（一）關于立法基本思路。草案堅持遵循上位法規定和國家關于食品安全監管體制改革精神，圍繞地方立法針對性、操作性與創新性，著重把握好三個立法重點：一是突出主體責任，著重突出生產經營主體的責任，明確強化農產品生產者和市場舉辦者、銷售者的主體責任義務，并對政府及有關部門監管責任也作了明確規定;二是突出農產品監管重點環節，重點抓好農產品種養殖環節監管和農產品市場準入環節管理;三是突出監管重點對象，重點抓好規模化農產品生產者管理，明確其生產記錄、產品自檢和包裝標識等法律義務要求。

（二）關于立法調整范圍。當前，農產品質量安全監管工作重點是食用農產品質量安全問題。為突出立法針對性，強化食用農產品質量安全監管，草案將調整對象“農產品”明確界定為供食用的源于農業的初級產品，而不包括非食用農產品，并規定草案的適用范圍為在本省行政區域內從事農產品生產、銷售以及其他與農產品質量安全相關的活動。（第二條）

（三）關于管理職責。農產品質量安全監管工作涉及到各級政府及多個主管部門。只有強化各級政府職責，明確相關部門職能分工，落實監管責任，才能有效實現農產品質量安全監管。因此，草案主要作了以下規定：一是明確政府職責。對縣級以上人民政府職責作了規定，考慮到農產品質量安全管理工作重點在基層，草案要求加強基層隊伍建設，并對鄉鎮人民政府有關職責作了明確。二是明確部門職責。根據《國務院關于地方改革食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發〔2013〕18號）要求，明確了農業、林業、海洋與漁業行政主管部門和食品藥品監督管理部門的具體管理職責。三是明確服務職責。草案對政府及其部門的服務性職責作了規定。（第四、五、六條）

（四）關于農產品生產。加強農產品生產環節管理，是確保農產品質量安全的基礎。為確保農產品的“產出”安全，草案主要從以下三個方面作了相關具體規定：

1.加強農產品產地環境監測。為從源頭上加強管理，草案要求建立農產品產地環境監測制度，并對農產品禁止生產區域的劃定要求作了明確。考慮到《中華人民共和國農產品質量安全法》和農業部第71號令《農產品產地安全管理辦法》對禁止生產區域的劃定程序、調整和治理修復已作具體規定，草案對此作了轉致性規定。（第九、十條）

2.強化農業投入品管理。農業投入品的使用是影響農產品質量安全的重要因素。草案主要作了以下規定：一是要求規模農產品生產者對農業投入品使用情況進行記錄。二是明確了農業行政主管部門對農業投入品的監督管理職責，要求對農業投入品使用進行監督抽查，并建立預警機制和特定農產品限制使用制度。三是要求農業投入品經營者建立購銷臺賬制度和提供安全使用服務。（第十二、十四、十五條）

3.規范農產品生產。針對目前我省在農產品生產中存在的主要問題，草案作了以下規定：一是依據《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，細化完善了農產品生產記錄制度和生產者檢測制度，增強可操作性。二是根據我省農產品生產“低、小、散”這一實際情況，在上位法規定的重點管理對象的基礎上，增加“一定規模的其他農產品生產者”，同時授權省農業行政主管部門制訂具體標準，并對其生產記錄和檢測要求作了明確。三是對農產品生產過程中禁止實施的行為作了規定，并明確了相應法律責任。（第十一至十三條，三十七、三十八條）

（五）關于農產品銷售。把好農產品市場準入關，加強農產品市場銷售環節的質量安全監管，是立法的重點內容，也是確保群眾消費安全的關鍵。為此，草案主要從以下幾個方面作了相關具體規定：

1.落實銷售者及采購者責任。一是依據《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，細化了農產品禁止銷售情形，明確了違法銷售的法律責任。二是要求農產品銷售企業以及其他從事農產品批發的銷售者建立購銷臺賬制度，如實記載進貨信息和銷售去向，并對違反的法律責任作了規定。另外，還對集中供餐單位以及餐飲企業采購農產品作了相應的義務性要求和違法責任規定。（第十六、二十一、二十二、四十、四十二、四十三條）

2.明確市場舉辦者責任。一是通過要求市場舉辦者與銷售者簽訂民事合同，落實市場準入條件。二是要求農產品批發市場、零售市場舉辦者履行對進入市場的銷售者和農產品分別進行登記、抽查檢測等義務，要求農產品批發市場的舉辦者建立查驗有關證照、產地證明等制度。三是要求網絡農產品交易第三方平臺提供者對入網銷售者進行實名登記。四是明確了市場舉辦者違反上述規定的法律責任。（第十七、十八、十九、四十一條）

3.強化儲運環節的管理。為確保儲存、運輸環節的農產品質量安全，草案要求儲存、運輸農產品的運輸工具、包裝材料、容器具備國家規定的衛生條件，規定保鮮劑、防腐劑、添加劑等物質的使用不得違反國家強制性技術規范，并對違反上述規定的法律責任作了明確。（第二十三、四十四條）

（六）關于農產品質量安全可追溯制度。農產品質量安全可追溯制度是落實農產品生產者、銷售者“第一責任人”責任的有效手段。為此，草案作了以下規定：一是在生產環節，要求規模農產品生產者建立農產品生產記錄和購銷臺賬，記錄生產過程、檢測和銷售情況。二是在農業投入品管理方面，要求投入品經營者建立購銷臺賬制度。三是在銷售環節，要求農產品銷售企業以及其他從事農產品批發的銷售者建立購銷臺賬制度。四是在標識管理方面，要求規模化農產品生產者、農產品銷售企業以及其他從事農產品批發的銷售者對其生產、銷售的農產品附加標識。五是要求主管部門利用農產品質量安全信息服務平臺，收集農產品標識、購銷記錄、檢測檢疫等信息，建立農產品質量安全可追溯監督管理機制。（第十二、十五、二十一、二十四至二十六條）

（七）關于監督管理。為加強農產品質量安全監督管理，健全監管制度，明確監管職責，落實政府監管責任，草案主要作了以下規定：一是明確了農業行政主管部門和食品藥品監督管理部門的監督檢查職責，要求農業行政主管部門加強投入品管理，重點在主要農產品集中上市和主要生產區域開展農產品質量安全監督抽查檢測，并規定食品藥品監督管理部門要及時查處違法銷售農產品的情形。二是要求建立農產品質量安全風險監測制度，對潛在的危險進行評估，并提出監督管理和處置措施。三是考慮到農產品本身屬性特殊和監管工作實際需要，以及農產品抽查檢測的特點，以行政和解方式明確了快速檢測的法律地位及其結果的運用。四是建立監督管理部門之間的協同機制，要求實行首問責任制度，做到監督管理信息共享，并對刑事案件移送作了規定。五是加強農產品質量安全信息管理，要求監督管理部門向社會公布日常監督管理信息和抽查檢測信息，及時處理可能誤導消費者和社會輿論的信息。（第二十七至三十五條）

以上說明和《浙江省農產品質量安全條例（草案）》，請予審議。