美國高校“去行政化”的啟示

近年來，大學“衙門化”作風一直為人們所詬病。作為一名高校教師，筆者認為，這不再是一個需不需要的問題，而應該是如何落實的問題。去行政化，也許并不僅僅意味著行政級別的取消，在尚有級別的情況下而能革除衙門作風豈不更加可貴？縱觀世界，西方的現代高等教育是非常發達的，而美國當屬其中的佼佼者。中國高校是否要去行政化以及如何去行政化呢？或許可以從美國高校去行政化的道路上得到一些啟示。

司法判例確立大學自治

達特茅斯學院是美國第九所歷史最悠久的學院，也是聞名遐邇的常春藤學院之一，它坐落于新罕布什爾州的漢諾威小鎮。它是經英王喬治三世批準，由伊利·扎維洛克牧師創建并擔任院長，資金來自達特茅斯伯爵二世的捐贈。1769年，該校依據當時的英國總督向學院頒發經國王喬治三世簽字的特許狀而成立。達特茅斯學院是常春藤盟校中唯一叫“學院”而不叫“大學”的私立大學。說起這個名稱，不得不提起這個鮮為人知的著名案例——達特茅斯學院訴伍德沃德案。

1816年，新罕布什爾州政府試圖將私立的達特茅斯學院收歸州立大學，并設立了對學院單獨管理的機構，以便廢除1769年英皇的批文。學院的秘書兼司庫伍德沃德根據州政府的決定將學院的校印、賬本和相關文件帶走。學院的董事會在董事弗蘭西斯·布朗院長的領導下向法院控告伍德沃德非法侵占學院的財產，要求他將校印、賬本等物品歸還學院。同時，董事會還連帶起訴了新罕布什爾州議會擅自訂立法律，未經正當程序就剝奪了他們的財產權利，破壞了具有契約效力的特許狀，是一種違反憲法的行為，要求法院宣布州議會通過的此項法律違反了憲法而無效。最終這個案件被該校上訴至聯邦最高法院，由首席大法官約翰·馬歇爾審理，該案經裁決，最后達特茅斯學院獲勝。從最后的結果看出，該案堅持了原來憲章的有效性，排除了州政府的行政干擾，維護了大學自治的傳統。

這一事件對美國高等教育的影響極大：一是確認私立大學產權神圣不可侵犯，從而導致更多的私立大學產生；二是宣告州政府收歸私立大學為州立大學的道路不通，從而迫使其加大財政投入來創辦更多的州立大學。美國的高等教育立法規定：聯邦政府、各州政府與高校存在著分權，這種分權是在美國憲法的規定和約束下進行的。聯邦政府的教育立法只起宏觀指導作用；各州的地區教育立法對本地區的學區設置、高校管理體制和州立大學財政撥款等做出規范；私立大學則有權對具體的辦學行為（學校招生、籌措經費、教學管理、教師聘任、專業設置等）做出規定。

美國大學自治的保障——契約

總的來說，大學自治、學術自由和教授治校，是西方包括美國在內的現代大學管理的三項基本原則。美國現代大學之所以能夠去行政化，筆者認為法律確認的大學自治是最基本的前提，沒有大學自治，就談不上學術自由和教授治校。所以中國高校要想去行政化，應該先健全、完善法律制度，以確保大學自治的實行。

就像剛剛提到的達特茅斯學院訴伍德沃德案，馬歇爾法官在審案的同時還提出了一系列的疑問：Dartmouth College是否是政府建立并直接控制的教育機構？教育又是否完全被置于政府手中？每一個教師是否都成為公共官員，而為教育之目的所做的捐贈是否都一律成為公共財產，以至是立法機關的意志而非捐贈人的意志成為處理此種捐贈的法律？馬歇爾法官認為，這些問題對社會來說是非常重要的，法院應當給予認真考慮。

這讓筆者想到了1980年以前的美國，教育部只是一個非內閣成員的獨立政府機構，其主要職責僅僅是在全國范圍內收集和整理有關教育信息，并將這些信息提供給政府機構和公眾。即使后來教育部成為了美國的一個政府部門，其主要職責也主要在于特殊教育領域的協調和統籌，如弱智人教育、殘疾人教育、掃盲教育、教育貸款以及科技教育等，與高校并沒有直接的隸屬關系，也不能直接干預學校事務。基本上可以說，除經費外，美國的高等教育與政府無關。美國也沒有全國統一的學位授權管理機構，高校的辦學許可與學位授予權主要由高校所在州的立法機關負責把關，只要不違背法律，便可獨自管理，政府不得干預。

就達特茅斯學院訴伍德沃德案，最高法院的判決其具體的結果自然就是達特茅斯學院的新生，并由此確立和保證了美國私立學院的獨立和自治以及與大學自治密不可分的學術自由，而這也是美國公立高等學校所努力改革及追求的方向。由此，我們可知，導致美國大學自治的基礎就是契約，是一個不僅在字面上而且在精神上合乎憲法的契約。通過契約來調整私立高等學校與政府之間的關系，從而保障大學自治的實現。

通過立法理順政府與高校的關系

剛才提到的大學自治、學術自由和教授治校，這是美國現代高校管理的三項原則。其中教授治校的本質是“自下而上”的決策，這必然使得高校行政以服務為價值本位；而我國的高校行政化本質上是“自上而下”的決策，這就使高校行政以權力官位為價值本位。因此，高校要去行政化，其核心的問題不是高校有沒有行政級別的問題，而是要將高校從政府的行政下屬性組織中徹底解放出來。

我國高校之所以存在行政化有其客觀的理由。筆者認為，因為我國辦大學的目的從一開始就是要讓高校為社會服務，而實現這一目的的最便捷途徑便是高校行政化，于是我國的《高等教育法》將高校的設置、招生、教學、人才培養、學位授予等，都授權給了政府或者教育行政部門。客觀上講，高校行政化很長時間內確實為我國的高等教育發展、人才培養作出了巨大貢獻，但現在卻成了高等教育進一步實現質的飛躍的重要制約因素。

所以，理順政府與高校的關系，落實高校辦學自主權是首要任務。去行政化并不是不要政府行政部門和行政管理。政府對公辦學校理所當然要承擔辦學者和管理者的責任。但政府應改變直接管理高校的模式，實施宏觀管理，例如：制定相關的法律法規、監督學校的辦學質量。再比如，政府撥款是大學教育經費的主要來源，但不應由教育主管部門直接下達，而應建立多方組成的撥款委員會。還有對高校的考核、評估不可缺少，但政府可以委托行業協會、中介機構對各類高校進行考核、評估。除此之外，取消由政府任命大學校長的包辦制，成立由教授為主體的多方代表參加的校長遴選委員會，實行公開招聘、公平競爭，最后報上級審批也非常有必要。總之，要理順政府與學校的關系，政校分開、政事分開。應從微觀管理型政府向宏觀管理型政府轉變，從管理型政府向服務型政府轉變。要明確各級政府管理大學的權限和責任，明確各類高校辦學的權力和責任。

就像美國，大學自治的保障是契約，但其具體的形成則是通過一系列的司法判決來確立的，因此，大學自治在某種程度上就是依法自治，美國現代大學自治的形成與高等教育法制化是密不可分的。就中國而言，高等教育法制化的趨勢也是不可阻擋的，通過法律來調整高等學校與政府之間的關系是必然的選擇。

結束語

盡管我國現在高校去行政化的呼聲很高，但是高校現在去除行政化確實還存在著一些困難，可是筆者相信——去行政化、追求學術至上將是我國大學建立現代大學制度的必由之路。可以確定這樣一種思路：其一，大學按照學術機構來辦，讓大學營造一個氣氛，就是學術至上。其二，教授最了解學術，他們代表了學術的方向，所以要讓教授的意志成為學校發展的主導。其三，行政干部作為管理人員為教授服務，他們要是社會的精英，要有很好的待遇，但他們的職責是按照規范制度，把學校運轉好，不是只指揮教授。其四，教授要討論什么問題，管理人員坐在一邊，教授有問題了他們提供參考，然后幫著找解決辦法。可以說，只有營造出這種氣氛，大家才能一心追求學術領先與學術卓越，從而擺脫現在大學都追求、崇尚權力的現象。

總之，中國高校去行政化的道路還很漫長，它需要更多的人去關注和支持。希望我們可以從美國司法判例保障大學自治的過程中得到更多啟示。