金融消費權(quán)益保護公眾的參與問題研究

摘 要：金融消費權(quán)益保護工作的推進應(yīng)當(dāng)是權(quán)力主體、金融機構(gòu)和社會公眾（包括金融消費者）充分互動、共同努力的結(jié)果。本文從社會公眾在金融消費權(quán)益保護工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用為視角，在界定金融消費權(quán)益保護公眾參與的概念的基礎(chǔ)上，以湖北為例對公眾參與的現(xiàn)狀進行了述評，闡述了美國金融消費權(quán)益保護公眾參與的做法，并對如何推進我國金融消費權(quán)益保護的公眾參與提出了建議。

關(guān)鍵詞：金融消費權(quán)益保護；公眾參與；研究

中圖分類號：D923.8 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）03-0057-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.13

一、問題的提出

西方國家對2008年國際金融危機反思后得出的一個重要結(jié)論是金融消費權(quán)益保護是預(yù)防和化解金融危機的重要舉措。金融消費權(quán)益保護涉及的主體主要有三類：一是金融機構(gòu)。金融機構(gòu)保護金融消費者權(quán)益的效果直接影響金融消費者對金融消費活動的信心以及參與度，最終影響金融機構(gòu)自身的生存與發(fā)展。二是社會公眾。社會公眾是金融消費行為的重要一方，受自身知識、能力所限，往往在金融消費過程中處于弱勢地位，是金融消費權(quán)益保護工作所重點關(guān)注的對象。三是權(quán)力主體。權(quán)力主體主要包括立法機關(guān)、行政管理機關(guān)和司法機關(guān)，他們是金融消費規(guī)則的制定者、金融消費行為的監(jiān)督者和金融消費糾紛的裁判者。長期以來，人們習(xí)慣性地從權(quán)力主體的角度來思考金融消費權(quán)益保護問題，重點關(guān)注權(quán)力主體在保護金融消費者權(quán)益方面的職能和作用。與此同時，往往把社會公眾僅僅作為金融消費權(quán)益保護的受動對象，很少研究其如何主動地參與到金融消費權(quán)益保護過程中，以及應(yīng)當(dāng)發(fā)揮何種作用。

筆者認(rèn)為，社會公眾不僅是金融消費權(quán)益保護的被動接受者，而且是金融消費權(quán)益保護的一股重要推動力量。社會公眾應(yīng)當(dāng)積極地和權(quán)力主體以及金融機構(gòu)開展互動，推動金融消費權(quán)益保護工作的深化，積極維護自身在金融消費活動中的合法權(quán)益。

二、金融消費權(quán)益保護的公眾參與概念解析

目前，學(xué)術(shù)界對于金融消費權(quán)益保護的公眾參與問題的研究尚不充分，尚未形成完整的理論和制度體系。筆者認(rèn)為，金融消費權(quán)益保護的公眾參與是指社會公眾采取提出意見建議、開展輿論監(jiān)督等多種方式，積極參與到金融消費權(quán)益保護的制度設(shè)計、公平交易、規(guī)范管理、有效維權(quán)等多個環(huán)節(jié)，以促進金融消費權(quán)益保護工作的深入開展。

金融消費權(quán)益保護的公眾參與主要有以下三個特點：一是參與方式的多樣性。一方面，社會公眾可以直接參與金融消費權(quán)益保護活動之中，和相關(guān)主體面對面地進行互動，并對其決策產(chǎn)生影響。例如，社會公眾在立法部門就相關(guān)法律征求意見時提出自己的建議；在行政管理部門就涉及金融消費權(quán)益保護重大問題舉行的聽證會上陳述意見；在涉及金融消費權(quán)益保護案件審判期間協(xié)助一方積極收集證據(jù)資料等等。另一方面，社會公眾可以采取間接方式參與到金融消費權(quán)益保護活動之中，為相關(guān)主體依法管理提供線索、作出決策提供參考意見、自律經(jīng)營營造輿論氛圍。例如，社會公眾可以就金融消費權(quán)益某方面的問題開展學(xué)術(shù)研究，在互聯(lián)網(wǎng)上就相關(guān)問題開展討論，在廣播報刊等媒體上發(fā)表對相關(guān)現(xiàn)象的看法等等。二是參與主體的廣泛性。任何自然人、法人或其他組織都可能以民事主體的身份參與到金融消費活動之中。因此，任何自然人、法人或其他組織都有權(quán)直接或間接地就金融消費權(quán)益保護方面的事項發(fā)表意見或者施加影響。例如，某司法機關(guān)在購買保險過程中認(rèn)為保險公司提供的保險合同中存在霸王條款，有權(quán)向保險監(jiān)管部門舉報，并協(xié)助其調(diào)查取證。三是參與內(nèi)容的全面性。社會公眾可以參與到一切與金融消費權(quán)益保護有關(guān)的活動中去，發(fā)揮其影響力。

三、金融消費權(quán)益保護的公眾參與的理論分析

我國實行的是人民代表大會制度，即由社會公眾選出人大代表并組成立法機關(guān)，由立法機關(guān)任命行政機關(guān)來管理社會公共事務(wù)，屬于代議制管理模式。在這種管理模式下，社會公眾的訴求和權(quán)力主體的管理目標(biāo)之間可能出現(xiàn)偏差：一是處于最基層的社會公眾的訴求可能需要通過多個環(huán)節(jié)才能傳達(dá)到權(quán)力主體耳中。在復(fù)雜的傳導(dǎo)過程中，可能出現(xiàn)“信號衰減”、“信號丟失”甚至“信號錯誤”等問題。二是作為權(quán)力主體的組織或其中的個人，其本身也存在“逐利”的沖動。不排除個別主體置社會公眾的訴求于不顧，利用手中的權(quán)力“尋租”，從而侵害了社會公眾的整體利益和權(quán)力主體的整體公信力[1]。三是權(quán)力主體的技術(shù)、經(jīng)驗和精力的有限性和金融活動的多樣性之間存在矛盾。在管理資源有限的情況下權(quán)力主體不可能做到時刻“睜著眼睛”，“緊盯”金融機構(gòu)的每筆金融交易。公眾參與能夠有效地解決上述弊端：通過社會公眾與權(quán)力主體的直接對話，減少信息傳導(dǎo)的環(huán)節(jié)，使得權(quán)力主體能夠全面地了解社會公眾的訴求，使得權(quán)力運用更符合民意。同時，公眾參與能夠?qū)ⅰ皺?quán)力置于陽光之下”，參與的過程也是監(jiān)督的過程，使得“尋租”行為無所遁形，確保權(quán)力主體正確地行使權(quán)力。此外，社會公眾作為金融交易的一方主體，能夠在第一時間查知其合法權(quán)益是否被侵害，及時向權(quán)力主體反饋所發(fā)現(xiàn)的違法線索，扮演權(quán)力主體“耳目”和“觸角”的角色，幫助權(quán)力主體提升管理效能。由此可見，金融消費權(quán)益保護的公眾參與既是權(quán)力主體管理所需，又是社會公眾意愿所圖，更是金融消費權(quán)益保護工作強有力的助推器。

四、金融消費權(quán)益保護的公眾參與現(xiàn)狀述評——以湖北省為例

在湖北省內(nèi)，各地市金融消費權(quán)益保護工作主要是由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行牽頭協(xié)調(diào)展開。筆者對近年來湖北省內(nèi)人民銀行系統(tǒng)和社會公眾互動的情況進行了全面調(diào)查。調(diào)查顯示，公眾參與金融消費權(quán)益保護工作取得了一定的成效，但仍存在較大的發(fā)展空間。

對金融消費者的調(diào)查問卷顯示，社會公眾對參與金融消費權(quán)益保護工作的效果予以肯定：一是便利了社會公眾對金融消費常識和常見金融消費陷阱的了解；二是督促人民銀行等權(quán)力主體對金融機構(gòu)金融消費權(quán)益保護工作的監(jiān)督和管理；三是提高解決金融消費糾紛的效率。

同時，調(diào)查還顯示，公眾參與金融消費權(quán)益保護工作的深度和廣度有待加強：一是參與的目的還比較單一。目前基本限于法律政策咨詢和金融消費糾紛投訴兩個方面，較少對權(quán)力主體開展金融消費權(quán)益保護工作提出意見和建議。二是參與的熱情還不高。關(guān)心的事項主要限于自身權(quán)益有關(guān)的問題或糾紛，對于己無直接關(guān)系的金融消費權(quán)益糾紛關(guān)注程度較低。三是參與的組織化程度較低。基本上采用“單兵作戰(zhàn)”的方式，很少通過建立臨時性或非臨時性組織等方式開展集體維權(quán)。

五、金融消費權(quán)益保護的公眾參與的美國經(jīng)驗

1962年3月15日，美國總統(tǒng)肯尼迪向美國國會提出了一份“關(guān)于保護消費者利益的總統(tǒng)特別國情咨文”，第一次提出消費者權(quán)利概念。在這篇咨文中，指出消費者具有4項權(quán)利：（1）獲得安全商品的權(quán)利；（2）正確了解商品的權(quán)利；（3）自由選擇商品的權(quán)利；（4）與消費有關(guān)的事務(wù)提出意見和建議的權(quán)利[2]。就與消費有關(guān)的事務(wù)提出意見和建議的權(quán)力可以視作消費者權(quán)益保護公眾參與理念的雛形。2011年，美國通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，并依據(jù)該法案成立了消費者金融保護局。消費者金融保護局認(rèn)為僅僅依靠經(jīng)驗分析不能保證最佳管理效能，應(yīng)當(dāng)從廣泛收集到的社會公眾的觀點和經(jīng)驗中獲益，由此能夠避免依據(jù)偏見或者不完整的信息作出不適當(dāng)?shù)臎Q策，使得少部分人受益的同時損害大部分社會公眾的利益。因此，該局注重從不同主體——包括金融消費者、律師和被監(jiān)管對象等那里獲取信息，以提高管理水平。在這種觀念的指導(dǎo)下，消費者金融保護局通過公開管理和創(chuàng)新使用各種科技手段，鼓勵社會公眾參與金融消費權(quán)益保護，并為其參與提供便利：一是創(chuàng)新技術(shù)，研發(fā)了眾多科技系統(tǒng)為社會公眾參與提供渠道。例如，在該局正式掛牌管理之前，就建立了網(wǎng)站（ConsumerFinance.gov）來和社會公眾進行互動。又如，該局發(fā)起了名為“獲取建議”的活動，該活動邀請社會公眾通過Twitter、電子郵件、YouTube視頻等渠道反映意見和建議。通過該活動，該局收集了數(shù)百條建議，并通過該局在YouTube上的專門頻道對視頻建議進行了反饋。再如，該局還在Facebook、Flickr等社交媒體上開設(shè)博客和專欄[3]。通過這些渠道為社會公眾申訴在金融消費或金融產(chǎn)品使用過程中遇到的困難以及如何解決這些困難提供了便利。

六、推進我國金融消費權(quán)益保護的公眾參與的建議

推進金融消費權(quán)益保護的公眾參與是一個系統(tǒng)工程，既要提升各方對公眾參與重要性的認(rèn)識，把公眾參與從“自發(fā)”變成“自覺”、從“個案”變成“慣例”，又要為公眾參與搭橋鋪路、提供便利。具體而言，可以從社會公眾、金融機構(gòu)和權(quán)力機關(guān)三個方面采取綜合措施，全面推進公眾參與金融消費權(quán)益保護工作的深入和廣度。

（一）提升社會公眾參與金融消費權(quán)益保護的意識和能力

首先，提升社會公眾對基礎(chǔ)金融知識的認(rèn)知。只有掌握了基礎(chǔ)金融知識，才有能力對金融產(chǎn)品、金融服務(wù)的合法性、合理性以及可能存在的風(fēng)險因素作出初步的研判，為自身的金融消費行為指明方向。其次，提升社會公眾對自己在金融消費過程中權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知。只有清楚地了解自身的權(quán)利義務(wù)，才能適當(dāng)、充分、高效地和金融機構(gòu)、權(quán)力主體進行互動，降低自身合法權(quán)益受到侵害的風(fēng)險。再次，提升社會公眾對社會金融消費權(quán)益保護方面的事件的參與意識。要通過各種媒介使社會公眾意識到，今天別人的事情（如定制相關(guān)法律規(guī)定，打擊金融犯罪行為）可能會影響到明天自己的利益，今天別人身上發(fā)生的故事可能就會變成明天自己身上的事故，以此提高社會公眾對金融消費權(quán)益保護工作的關(guān)注度和參與的積極性，最終實現(xiàn)提升社會公眾對金融消費權(quán)益保護公眾的認(rèn)知度和參與度的目的。

同時，社會公眾應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)“單兵作戰(zhàn)”的參與模式，通過組建金融消費權(quán)益保護的非政府組織（NGO）等方式開展集體維權(quán)。采取組織化的參與模式對于增強參與效果具有重要作用：第一，能夠增強公眾參與的影響力。較單個主體而言，群體的影響力會更大，其意見和利益訴求更容易被相關(guān)主體所重視和采納，從而更容易達(dá)到維權(quán)的目的。第二，能夠提升公眾參與的質(zhì)量。組織化模式具有自我教育、自我提升的功能，能夠訓(xùn)練社會公眾的參與技巧并培養(yǎng)其合作精神，豐富其中個體的金融知識和維權(quán)能力，克服單個主體表達(dá)的無力與無序，提高公眾參與的有效性。

（二）促進金融機構(gòu)為公眾參與創(chuàng)造條件

金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)鼓勵社會公眾與其積極互動，提升金融機構(gòu)乃至金融業(yè)的整體形象和服務(wù)水平，提振社會公眾參與金融消費活動的信心。一方面，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)廣開言路，通過各種渠道傾聽社會公眾對金融產(chǎn)品和服務(wù)的意見和建議，圍繞社會公眾的需求改進服務(wù)質(zhì)量，提升客戶體驗。另一方面，在產(chǎn)品設(shè)計、服務(wù)或交易過程中應(yīng)當(dāng)保障社會公眾的知情權(quán)、選擇權(quán)等基本權(quán)利，及時化解金融消費糾紛，積極和社會公眾開展良性互動。

（三）權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)對公眾參與敞開大門

權(quán)力主體作為金融消費權(quán)益保護目標(biāo)的主要實施者，應(yīng)當(dāng)采取各種形式，加強與金融消費者的溝通和互動，將社會公眾作為自己管理工作的觸角，延伸到金融消費的各個領(lǐng)域，擴展到金融消費的各個環(huán)節(jié)。第一，做好信息公開工作。就立法機關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《立法法》等法律規(guī)定，及時將金融消費權(quán)益保護方（下轉(zhuǎn)第73頁）

（上接第59頁）面的立法計劃、法律規(guī)定制定的進展情況，法律規(guī)定草案以及相關(guān)的說明材料及時予以公布，傾聽社會公眾的意見和建議，允許社會公眾查閱相關(guān)立法的統(tǒng)計資料、研究報告等背景資料；就行政機關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》等法規(guī)規(guī)定，及時公布行政管理職責(zé)和權(quán)限、辦事流程等事項，便于公眾查知和參與；就司法機關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)依法公開職能設(shè)置、管理制度、工作規(guī)范等事項，確保當(dāng)事人充分依法行使訴訟權(quán)利，確保社會公眾全面實現(xiàn)對司法活動的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。第二，為社會公眾的參與行為開辟渠道。一方面，應(yīng)當(dāng)主動采取論證會、調(diào)研會、懇談會等形式，定期或就某特定事項征求社會公眾的意見或建議，廣泛收集社會公眾的訴求，為決策提供豐富的基礎(chǔ)資料。另一方面，應(yīng)當(dāng)充分利用微博、微信、QQ群等新興的網(wǎng)絡(luò)社交媒體平臺，收集社會公眾對金融消費權(quán)益保護的意見、建議以及金融消費侵權(quán)案件的線索，為高效履職提供技術(shù)支撐。第三，建立信息回饋機制。對于金融消費者通過各種渠道反饋的政策咨詢、意見建議以及案件線索，均應(yīng)當(dāng)及時反饋。在反饋過程中，要注意說明理由，增強社會公眾對決策的認(rèn)知度和支持度，增強權(quán)力機關(guān)管理行為的公信力。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]王周戶，付欣.公眾參與的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2011.

[2]騰飛.日本的消費者權(quán)益保護體[DB/OL].[2013-11-19]，http：//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp？no=24989.

[3]Leonard J.Kennedy，Patricia A.McCoy，Ethan Bernstein. The Consumer Financial Protection Bureau： Financial Regulation for the Twenty-first Century [J].Cornell Law Review，Vol.97：1141-1176.