城鎮化建設資金保障機制的要素框架與完善措施

摘 要：有效的城鎮化建設資金保障機制，涵蓋保障范圍、來源渠道、投入結構、政策目標以及制度安排等要素，目前我國城鎮化建設資金保障機制還不夠健全，原因在于銀行層面的惜貸行為、政府層面的財政公共化程度低、市場層面的社會資金準入受限等，有必要采取相應的措施加以完善，如創建新型開發性銀行、提高“財權”與“事權”匹配度、厘清政府與市場邊界以及加強政府信用建設等。

關鍵詞：城鎮化；資金保障；完善

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）03-0030-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.06

一、城鎮化建設資金保障機制的要素框架

（一）資金保障范圍

新型城鎮化發展模式多樣化，從不同層面產生大量的資金需求，而在基礎設施建設和公共服務、社會保障等方面推進城鄉一體化，實現“人的無差別發展”，則是大中小城市、小城鎮以及農村新社區建設的共同目標，也是需要資金保障的核心領域。2013年末中央農村工作會議明確指出，到2020年，約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮和約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造，需要配置大量的基礎設施和公共產品，包括交通運輸、教育、醫療衛生、就業服務、保障性住房等項目，這些項目基本屬于非經營或準經營性質，需要穩定持續的資金保障。至于城鎮化建設過程中的純經營性項目，如改造傳統產業、發展戰略性新興產業和先進制造業、扶持中小企業以及第三產業，雖然也產生較大規模的融資需求，但本質上屬于我國經濟發展方式轉型的環節和內容，以市場參與為主，不宜納入資金保障的范圍。

（二）資金來源渠道

針對城鎮化建設資金保障覆蓋的范圍，政府、銀行以及社會投資者構成資金來源的三大渠道。政策性銀行作為金融支持城鎮化建設的主力軍，需要提供周期長、利率低，數量龐大的開發性資金，并帶動商業性銀行及其他金融機構加入資金供給的行列；政府作為城鎮化建設的牽頭者，通過財政支出保障公眾尤其是“新市民”對公共產品和服務的受益程度；社會投資者則在公共產品和服務領域放開管制、引入競爭的前提下為城鎮化建設提供資金，或直接在資本市場投資城鎮化債券。

（三）資金投入結構

城鎮化保障資金的投入結構包括兩方面的內容：一是不同來源資金的配置格局，即政策性信貸資金、政府財政支出與社會資金的比重結構。政策性信貸資金和政府財政投入雖然在根本目標上具有一致性，但前者更強調市場業績，后者則更注重社會公平，二者在投資方向和投入數量方面會存在一定程度的非協調性。至于社會資金對接城鎮化建設，本質上屬于政府與市場如何劃分邊界的問題，一般來說，政府在公共產品和服務領域放開管制、引入競爭的范圍越廣，實現資本要素市場配置的效率越高，引入的社會資金數量就越多。二是政府的財政支出中，用于基礎設施項目和居民社會保障項目的分配比例，即“硬環境”建設和“軟環境”建設的均衡結構，這既是城鎮化“以人為本”的目標能否實現的前提條件，也是公眾是否真正受益于城鎮化建設的評判標準。

（四）政策目標

構建多元可持續的城鎮化建設資金保障機制，政府和金融監管部門有必要出臺一系列能夠充分發揮價值導向和激勵作用的政策，并確定統一可行的政策目標，即實現城鎮化建設與資金投入增長的良性循環。所謂良性循環，是指城鎮化建設通過兼顧社會效益和經濟效益，一方面實現政府財政收入的內源性增長，使其供應城市公共物品和建設居民保障項目的實力不斷得以提升；另一方面通過實現金融部門和社會投資者的投資預期，吸引更多的信貸資金和社會資本加入資金供應方的行列，保證外源性資金投入的持續和穩定。

（五）制度安排

于政府而言，在基礎設施領域提供公共產品服務，容易遭遇資金瓶頸和產出不足的問題，使財政收入與財政支出陷入低效循環，通過引入市場競爭和放松外來資本管制，能在一定程度緩解資金投入不足的問題，但也面臨財政收入減少的風險。因此，來自政府的制度供給，能使基礎設施領域在引入競爭、放松管制后帶來的交易費用下降和社會產出的增長，遠遠超過維持現有壟斷格局帶來的財政收入上升，是構建城鎮化建設資金保障機制必不可少的環節。同樣，金融監管部門也需要設計合理的制度安排，實現政策性金融提供持續穩定的城鎮化資金。

二、城鎮化建設資金保障機制不全的原因分析

（一）銀行層面

1.政策性銀行參與不足

“十二五”規劃提出建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套的目標，而有關數據顯示，2013—2015年，預算內財政收入大約為城鎮化建設所需資金的20%左右①，而城市基礎設施建設和社會保障住房項目并非商業銀行利益驅動的信貸項目，因而需要政策性銀行提供資金保障。從實際情況來看，我國政策性銀行自2007年啟動改革以后，與商業性銀行業務領域的重疊越來越多，對準公共品建設項目的融資比例不斷下降，形成城鎮化建設資金的供給斷層。

2.商業性銀行動力不足

雖然城鎮化基礎設施建設產生的融資需求給商業銀行帶來巨大的商機，但也伴隨著巨大的風險，原因在于地方平臺公司存在信息披露不透明、真實委托人缺位、盈利水平低、土地財政依存度高等諸多問題，商業銀行無法對貸款項目實施有效的評價與監控，風險管理難度較大。此外，2013年銀監會出臺《指導意見》，要求各商業銀行嚴格控制地方平臺貸款總量，并采取措施逐步減少貸款發放，加大貸款清收力度，新增貸款僅支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續建項目的合理融資需求。這些因素都不可避免制約了二者之間信貸關系的發生。

（二）政府層面

如上所述，政府公共財政是城鎮化建設資金保障機制的重要組成部分，它既關系到財政投入是否穩定持續合理，也是一項讓民眾真正參與社會財富創造和分配的制度安排。真正意義上的公共財政以財政收支硬約束、財政決策民主化以及財政運作透明化為重要特征[1]。目前我國政府財政的公共化程度偏低，主要體現在以下方面：

1.“以收定支”弱化

近年來，政府財政“以收定支”的硬約束呈軟化趨勢，“先支后收”的做法取而代之，導致政府債務積聚。數據顯示，截至2013年6月末，中央政府負有償還責任的債務為98129.48億元，地方政府負有償還責任的債務為108859.17億元，較2012年末分別增長4.2%和12.6%，舉借主體包括融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位，債務余額分別為40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元，從未來償債年度看，2013年和2014年到期需償還的分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%②。政府以財政收入作為償債資金來源，必然影響財政支出結構，譬如盡量縮減“應該提供”的公共產品和服務數量。此外，作為另一償債渠道的土地財政帶來強制性的城市土地重新估值，繼而引發房地產市場泡沫，由老百姓承受房價上行壓力，這與城鎮化“以人為本”的目標顯然是背道而馳。

2.民生支出重視不足

政府財政支出結構可大致劃分為維持性支出、社會性支出以及經濟性支出，其中，社會性支出主要用于教育、醫療衛生、社會保障與就業、住房保障等民生項目，屬于城鎮化資金保障的范圍。近年來，在全國公共財政支出決算中，社會性支出的數量雖呈上升趨勢（見表1），但同比增長率較低，若剔除歷年物價上漲指數的影響，實際增長的幅度更小。以2012年為例，除了教育支出增長基本保持平穩以外，醫療衛生支出、社會保障和就業以及保障性住房支出的增長率均出現下降，其中保障性住房支出的變動最為明顯（見圖1）。相比之下，公共部門支出同比增長率雖然也不高，但在行政部門精簡改革之后也沒有明顯減少的跡象。由于社會性支出給公眾帶來的受益效應最直接，若不能放在財政保障的首位，真正體現“取之于民，用之于民”的民生理念，即使絕對數量有所增加，公共財政的實施效果也不明顯，難以實現公眾真正參與的共享性增長。

（三）市場層面

研究表明，每新增1平方公里城鎮地區和每增加1個城鎮人口，分別需要配套基礎設施建設和公共服務項目2.5億元和6萬元[2]，對于中西部增加1億人口的城鎮化目標，依靠信貸資金和政府財政收入顯然不足以覆蓋如此龐大的支出，通過市場交易引入社會資金是必不可少的途徑。2010年5月國務院發布“新36條”，不僅明確界定政府投資范圍，同時還鼓勵和引導民間資本進入法律法規未明確禁止準入的行業和領域。從民間投資的數據來看，自2010—2012年，民間投資占全社會固定資產投資總量的比重呈上升趨勢，分別為55.9%、60.3%、61.4%，但年均增速卻在放緩，分別為32.5%、34.3%、24.8%①，主要原因在于民間資本投資領域的行業準入壁壘缺乏明顯改善，相關的制度安排和政策措施在實際操作中成效有限，針對壟斷行業的法律體系建設整體滯后，市場競爭環境的公平公正程度有待提高。

三、城鎮化建設資金保障機制的完善措施

（一）創建新型開發性銀行

新型開發性銀行介于傳統的政策性銀行和商業性銀行之間，它借助國家信用，通過發行開發性金融債券籌集營運資金，服務于政府特定經濟和社會發展目標[3]，同時還強調市場業績，不依靠額外的政府補貼，通過穩健經營實現自有資本的良性循環和可持續發展（見圖2）。在城鎮化建設過程中，新型開發性銀行主動對接各級政府，對技術、體制、現金流等方面均不符合商業銀行融資條件的基礎設施建設項目以及社會保障性住房項目提供資金支持，政府承諾以財政收入還本付息。新型開發性銀行一方面使政府降低商業性融資的成本支出和土地財政問題，另一方面還能夠帶動商業金融以及其他市場力量為信用良好的政府提供融資服務。

（二）提高“財權”與“事權”匹配度

1994年分稅制改革雖然明確了中央和地方之間的收入劃分，但地方四級政府（省、市、縣、鄉）之間如何分配財政收入并沒有統一的標準，與中央控制收入分配權相類似，省級政府掌握財稅資源控制權，通過轉移支付進行層級返還，由于財政分配規則不統一，再分配方式的選擇不受限制，容易受到利益集團的影響，決策過程不民主，運作情況非透明，造成的后果之一則是基層政府的收入分配既不充足也不均等，只能通過平臺公司融資彌補城鎮化建設的資金缺口。相關數據顯示，2010年末，全國有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%。因此，在民主和法治的基礎上明確層級政府之間財政收入分配規則，減少各種容易產生尋租以及腐敗的轉移支付專項，糾正各級政府事權與財權的分離狀態，不僅有助于實現公眾對財政收支狀況的監督，解決政府債務居高不下的問題，還能有效激勵基層政府增加公共產品和服務支出，實現真正意義上的民生改善和社會公正。

（三）厘清政府與市場邊界

政府在提高公共產品與服務的過程中，存在與市場邊界劃分的問題。從表面看，是公有產權和私有產權的對立，實質上是競爭與壟斷的對立[4]。政府長期對公共資源的控制和民間資本行業準入的管制，既不利于財政支出結構的調整優化，也影響市場機制作用的充分發揮。因此，理順公共產品與服務投資中政府和市場的關系，可從以下方面著手：一是政府部門退出基礎設施領域的直接建設，改由社會資本參與投資經營，政府除了以稅收減免等形式進行“隱性投入”外，主要對交易過程如公開招標方式、工程質量、收費定價等方面進行監督管理，確保市場競爭的公正、透明、合理。二是政府進一步開放公共服務行業，例如教育、醫療衛生、文化等領域，允許更多的私有資本加入經營。近年來社會資金在公共服務行業的準入程度有所提高，但與發達國家相比還有較大差距，隨著城鎮化進程的不斷加速，教育、醫療衛生、文化等第三產業產生大量的消費需求，政府財政支出顯然不足以應付數額龐大的經費撥款，需要吸納社會資金組建民營或公私合營機構。值得一提的是，教育、醫療衛生、文化等與一般的企業相比，更能吸納大學生就業，這在一定程度上也減少了政府投入就業保障方面的支出。

（四）加強政府信用建設

政府信用是一個國家和地區信用體系的基礎，也是社會信用制度的重要組成部分，政府信用的缺失，較之企業信用和個人信用，更容易造成社會范圍內失信行為的蔓延和信用環境的惡化。政府作為城鎮化建設的主導者，其信用等級直接關系到項目融資成本和資源配置效率的高低。一般而言，信用狀況良好、償債制度清晰的政府，以法人的組織形式（如平臺公司）參與金融市場融資，不僅能夠維護開發性金融資金安全，使開發性金融機構發揮更大的能量，還能夠提高融資項目的信用級別，吸引商業性金融機構和社會公眾的零散資金為城鎮化服務。因此，強化政府信用建設，提高項目信息透明度，以組織優勢促進法人信用的增長，遏制道德風險和尋租行為，將信用建設制度化、法制化，規范整個社會各個經濟體的信用行為，從而降低城鎮化建設中投融資活動的成本和風險。

（責任編輯：于明）

參考文獻：

[1]盧現祥.尋找一種好制度：盧現祥制度分析文選[M].北京：北京大學出版社，2012：225.

[2]李勇.新型城鎮化建設中的障礙因素及財稅對策[J].天津行政學院，2013（5）：83.

[3]李志輝，黎維彬.中國開發性金融理論、政策與實踐[M].北京：中國金融出版社，2010：19.

[4]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].北京：上海譯文出版社，2006：43.