土地財政對社會經濟和房地產市場的影響研究

摘 要：為了探求土地財政對社會經濟和房地產市場的影響，本文結合相關經濟理論和土地財政的起因，分別構建了土地財政對社會經濟和房地產市場單獨的影響模型和系統的影響，并從分稅體制改革、地方政府晉升激勵、土地相關制度等三個方面對土地財政模式的完善提出建議。

關鍵詞：土地財政；社會經濟；房地產市場；影響模型

中圖分類號：F293.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）03-0027-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.05

伴隨著城市化進程的加快和經濟發展的加速，地方土地財政模式越來越明顯，即地方財政對土地財政的依賴程度越來越嚴重。土地財政對加快地方經濟發展起到了一定的推動作用，同時也與房地產市場之間存在千絲萬縷的聯系。本文結合土地財政的起因，探求土地財政與經濟發展、房地產市場等影響因素之間的互動關系，并提出相應的建議。

一、土地財政發展概述

土地財政主要指地方政府依靠土地獲取的相關收入，其主要構成包括地方財政預算外收入中的土地出讓收入，地方財政預算內的房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅等土地相關稅費，土地抵押貸款和土地招商引資等內容[1]。關于土地財政的起因，目前國內大部分學者的觀點主要可歸納為1994年的分稅體制改革、地方政府的晉升激勵和中國獨有的土地制度等三大方面[2]。而關于土地財政帶來的影響，大部分學者也是認同其是有利有弊的。從影響的構成來分，主要集中在如下兩方面。一是土地財政對經濟發展帶來的影響。其正向影響主要體現在增加地方財政收入和支出，給予城市基礎設施建設、城市化和工業化的財政支持，推動地方社會經濟發展；相應的負向影響效應則集中在影響投資經濟轉型升級[3]，強化地方官方政績考核中社會、環境、文化等效益的缺失等方面。二是主要聚焦在土地財政對房地產市場的影響。其正向影響主要體現為土地財政可以提供土地整治、土地集約利用和優化城市土地利用結構的資金支持[4]；負向影響表現為誘發地方政府短期土地尋租和土地違法，耕地大量減少；加重地方政府對房地產市場的依賴，有推動房價之嫌；加深城市與農村資金投入的差距，誘發城鄉差距的進一步擴大；以土地征收換取土地城市化的加快，征地農民利益的侵害；土地抵押融資潛伏的金融風險等方面。土地財政對社會經濟影響的實證分析大部分學者選用的數據來自于內生經濟增長理論及相應的描述內生增長的函數模型[5]，土地財政對房地產市場的影響則多半集中在土地財政與房價的實證研究上面。筆者認為，土地財政對社會經濟的影響和對房地產市場的影響應該被放置到一個整體系統中來研究，因為社會經濟的相關指標與房地產市場同樣存在影響關系，其中部分因素可能會通過土地財政的傳導作用對房地產市場產生影響。因此，本文采用結構方程模型對土地財政與上述兩大方面的影響進行理論系統研究。

二、土地財政對社會經濟和房地產市場的影響模型

在上述關于土地財政的概述中提出需要解決土地財政與社會經濟、房地產市場兩方面的影響關系，這些影響變量中有些變量之間同時存在相關和因果關系。因此，需要將土地財政對社會經濟和房地產市場的影響放到一個整體系統中來分析研究。

（一）土地財政對社會經濟的影響

衡量社會經濟發展速度最常用的指標是人均產出的增長速度，這一點大部分學者都已運用內生經濟增長理論及相應的描述內生增長函數模型進行實證分析，因此地方土地財政對地方經濟發展的推動作用目前已經取得了共識[6]。描述內生經濟增長的模型中提出影響人均產出的因素有人均公共支出和人均資本數量[7]，人均產出可用人均GDP來衡量，人均資本數量可結合人均固定資產投資來測度，人均公共支出可與扣除土地相關稅收后的一般預算收入和土地財政收入兩部分之和建立聯系，因此可建立土地財政對社會經濟的影響模型（見圖1）。

上述模型中人均公共支出、人均產出和人均資本數量之間存在復雜的互動關系，人均公共支出和人均固定資產投資影響了人均產出，而人均產出在呈現增長的同時也會反作用于人均公共支出，中間的橋梁便是以GDP為主要考核指標的政府晉升激勵機制；同樣地，人均固定資產投資的增加也影響財政收入，比如土地財政中的土地相關稅收。

（二）土地財政對房地產市場的影響

土地財政對房地產市場的影響主要是通過影響房地產市場的供需兩方面來實現的，尤其是房地產市場供應方面。土地所有權和使用權分離的土地市場壟斷制度和土地出讓的巨大收益誘發了土地財政不斷膨脹的可能，而土地財政最根本的體現就在于土地市場交易的繁盛。在房價高漲的今天，土地仍是眾多房地產開發商和外商眼中的肥肉，地價的增長速度在容積率的瓜分下遠遠追不上房價增長的步伐，各方利益的驅使只會使這個循環似滾雪球一般越滾越大，更何況土地的供應還有存量挖潛和土地征收兩種。尤其是土地征收，盡管補償制度不斷改革，但農民的長遠利益仍然得不到根本的保障。將土地財政的起因和土地財政對房地產市場的影響結合起來構建的模型如下圖所示。從模型中不難看出，土地財政對房價的影響只不過是目前各項社會經濟制度下的一個中間階段，高房價終究還是社會經濟制度綜合影響下的產物，控制土地財政對房價的抑制并不能從根本上起到作用。

（三）土地財政對社會經濟和房地產市場影響的系統研究

因社會經濟與房地產市場本身也是互相影響的，它們的構成指標之間也存在明顯的互動關系，如GDP與房地產需求間的正相關，固定資產投資與房地產供給間的正相關都是存在的，因此上述兩方面其實是一個系統中的不同方面而已，將土地財政對社會經濟和房地產市場的影響放在同一個系統中可形成如下模型（見圖3）。從圖3中可以看出，日益盛行的土地財政模式其實是社會經濟發展進程中各項體制改革和發展的產物，越調控越增長的房價的起因在于體制本身的發展。要調控房地產市場引導社會經濟健康可持續發展，需要從各項體制的改革和完善入手。

三、發展對策

綜上所述，土地財政對社會經濟和房地產市場的影響其實都是社會經濟改革發展系統中不同的方面，土地財政模式以后的發展和完善不妨從改革相關的體制入手。

（一）分稅制財政體制改革

1994年分稅制財政體制改革后，地方固定收入變為主要集中土地相關稅收和國有土地有償使用收入等方面，而地方財政支出并沒有相應減少，因而在表面上形成了所謂“財權上移，事權下移”的局面[8]。根據財政部官方網站公布的2011年中國財政基本情況：2011年全國公共財政收入103874.43億元，其中中央本級收入占49.4%，地方本級收入占50.6%；中央本級收入中對地方稅收返還和轉移支付39921.21億元，其中一般性轉移支付主要用于調節地區財力差距，中西部地區在其中所占比重約為88.7%，中央本級支出僅占全國公共財政支出的15.1%。地方承擔的事權中有一部分資金來源于中央的財政轉移支付。由此可見，分稅體制改革從中央和地方收入劃分上看確實是將以往的部分地方收入集中到了中央，但這部分集中收入的最終流向仍然是用來轉移支付給地方，此項改革對適當緩解地區財力差距確實能起到一定幫助，因為從長遠眼光來看，我國地區間發展不平衡的局面對社會經濟的可持續發展是不利的。因此，分稅體制改革對土地財政模式的出現確實有一定的誘發作用，地方政府要穩定地方財政收入是不爭的事實，可分稅體制改革的目的卻是基于整個國家地區之間綜合發展的宏觀考慮，與自身利益和著眼的角度也不同，從任何一方來看只要發展是控制在合適度的范圍內，其結果便是無可厚非的，關鍵就在于度的把握。如果想讓分稅體制改革對土地財政的誘發性得到控制，抵制分稅體制改革并不是可取之道，可通過加大中央對中西部落后地區的轉移支付來進一步完善分稅后的財政體制[9]，至于控制的關鍵應該放在地方政府對經濟利益的追逐度上，關于這一點就需要和地方政府的晉升激勵聯系起來。

（二）地方政府的晉升激勵

從圖1可以看出，如果說僅僅只有分稅體制改革導致地方政府尋求土地財政得到財政平衡，那么土地財政發展的程度并非不可抑制。因為地方財政支出的方面在一定的GDP發展速度下并非是天文數字，并且均衡發展的市場經濟本身能進行自我調節。問題在于地方政府績效并非僅僅只有維持自身財政支出那么簡單，地方的發展需要中央的支持同時也面臨績效的考核，而績效考核的主要指標GDP進一步強化了地方政府對土地財政的追逐（見圖2）。所以在分稅制財政體制改革和地方政府的晉升激勵機制雙管齊下的強化作用下，地方政府對土地財政的追逐難免愈演愈烈了。要合理抑制上述兩方面的強化作用，比較可行的對策就如大多數學者研究的觀點一樣，完整地方政府的績效考核體系，適當引入生態、社會以及公眾滿意等考核指標。

（三）土地制度

土地財政帶來的負面影響很大部分都集中在對土地及房地產市場的影響方面，如以土地征收換取土地城市化的加快，征地農民利益的侵害，推高房價等等。如圖3所示，我國現行的土地制度為財政模式的蔓延提供了滋生的土壤。目前土地財政的土地根基來自于兩種渠道：一是存量挖潛，二是土地征收。不管哪種渠道，政府都掌握了所有權擁有者的壟斷地位，尤其是土地征收，雖然政府要向被征地農民支付一定的補償費用，但相對失地農民以后的生活來講基本上是杯水車薪。土地后期的巨大收益往往掩蓋了前期相對松散的約束機制從而給政府發展土地財政提供了強勁的動力，進而對房地產市場起了較大的推動作用。當然，房價的高漲與地方土地財政存在一定的關聯，但限制土地財政從而削減土地供給也并不是長遠之計，因為房地產開發商在房地產市場中仍處于主要地位，從圖3中可以看出房價作為當前土地相關制度的產物，但是不是由土地制度唯一確定的，作為民生問題政府可考慮繼續加大社會保障房的建設和投入，讓土地財政更好地發揮作用。關于征地農民的補償問題一直是學術界關注的重點和熱點，農村集體土地制度的改革值得探討。

總之，土地財政作為當下社會經濟發展到一定階段的產物，要因勢利導，促進其發揮更好更完善的效用。

（責任編輯：徐璐）

參考文獻：

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