促進影子銀行體系有序發展的審計對策研究

摘 " 要：金融體系的多元化和融資結構多元化，都離不開影子銀行體系的深度參與，但影子銀行體系在其由小變大的過程中，對商業銀行和傳統資本市場帶來諸多挑戰，加劇了金融體系的脆弱性，在一定程度上成為威脅國家金融安全的隱患。本文對中國的影子銀行扮演的角色進行了深入分析，探討了各類影子銀行的沿革、結構和風險特征，在此基礎上，提出基于審計視角的應對策略。

" 關鍵詞： 影子銀行體系;金融風險;國家審計

中圖分類號：F832.3 " 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2014）12-0062-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.12.14

近年來，國內金融市場的不完善，大量企業的融資需求和銀行的貸款需求都得不到滿足，直接誘發以金融創新為特點的影子銀行體系的急劇增長。我國影子銀行體系雖有力促進了傳統商業銀行的產品創新、利率市場化等多方面改革，進一步強化了金融服務功能，但影子銀行體系也具有脆弱性[1]。因此，須科學界定我國影子銀行體系的邊界與范圍，評估影子銀行體系的規模，加強對其風險的識別和監控。在此基礎上，相關金融監管部門應當優化協作體制機制，及時解決制約信息共享的瓶頸，縮減監管套利的空間，彌補監管流程的真空地帶，以監控我國影子銀行體系的風險及其傳染性，切實防范區域性和系統性金融風險。近年來，國內影子銀行體系的相關論述不少，但從國家審計視角充分揭示影子銀行體系運行及監管的研究成果尚不多。審計機關只有系統研究影響銀行體系，努力推動完善金融監管對策，才能有效促進金融和經濟的可持續發展。

一、影子銀行體系的特征及國際監管趨勢

國際金融監管組織對影子銀行的定義已經基本達成一致。2011年4月，金融穩定理事會（FSB）在研究報告《影子銀行：范圍界定》中給出的定義得到較大范圍內的認同[2]。該報告提出，游離于銀行監管體系之外、可能引發系統性風險和監管套利等問題的信用中介體系，構成了影響銀行的主體。由此可見，即使不能獲得中央銀行提供的流動性擔保，或是公共部門提供信貸擔保，只要是從事期限、信用和流動性轉換的金融中介，就屬于影子銀行體系。此外，影子銀行也涵蓋那些僅僅只為期限轉換、流動性轉換以及高杠桿提供便利，同時又能在體系內積聚高杠桿、增加風險隱患的機構，甚至還包括一些傳統銀行表外的金融工具和金融產品。對于影子銀行這個概念在當前中國金融市場中的對應，我國學者從不同研究視角對其進行了多維度的探討。從狹義看，影子銀行體系僅包括銀行理財業務和信托公司兩類;從廣義看，影子銀行體系主要是指傳統銀行體系之外的工具、結構、企業或者市場，主要提供流動性、期限配合等服務。在我國，影子銀行體系在不同程度上替代商業銀行核心功能，既有具備獨立法人資格的非銀行金融機構，也包括一些類似傳統銀行業務的金融工具和業務部門。主要有以下基本特征：具有信用中介功能，放大銀行的貨幣供給能力;資金來源受市場流動性影響較大;不受審慎監管標準和過程的約束，無法直接獲得中央銀行的流動性支持或政府擔保，未納入存款保險的范圍;產品結構復雜，信息披露不完全;非銀行信用中介從事銀行的業務活動，容易引發系統性風險。

近年來，為了解決影子銀行系統性風險和監管套利對金融穩定的威脅，金融穩定理事會等國際金融組織和美國等西方主要發達國家和經濟體，都結合以往經驗教訓發布金融監管改革的方案。例如，鑒于2007年以來國際經濟危機呈現的影子銀行體系各種問題，金融穩定理事會明確了對影子銀行體系實施監管的重心，在監管原則了形成了共識，初步確立了影子銀行體系及其風險的識別機制。金融穩定理事會主張采用“三步走”的識別方法，并建議著手進行監管工具箱監舍。在美國，影子銀行監管的內容主要包括：擴大影子銀行體系的監管范疇，建立與之相稱的宏觀審慎監管機制;明確了監管影子銀行的相關主體，并注重縮減影子銀行監管的空白區域;加大對影子銀行業務與傳統業務關聯的監管力度，嚴控監管套利;加強信息披露，增加影子銀行的經營透明度;加強監管機構的國際合作，建立影子銀行協調監管合作機制。從國際組織和歐美各國頒布的監管法案和指引來看，對影子銀行體系的監管還處于初步嘗試階段，主要體現在：監管措施偏于溫和;過度依賴市場力量;對影子銀行體系的風險識別和經濟功能劃分方法，僅為初步的嘗試性方案;很難提出一個統一的監管政策。

二、我國影子銀行體系的界定及構成

由于國內與國外影子銀行構成和特征不一樣，如何界定我國影子銀行的范圍是目前國內爭議較大的問題，尤其是在監管部門之間，有一定的意見分歧。圍繞金融穩定理事會給出的定義及特征，結合國內影子銀行的監管現狀、規模大小、杠桿化程度、期限錯配狀況、風險關聯性等因素，可以從以下方面對我國的影子銀行體系作出界定。

（一）銀行理財產品

銀行理財產品是聯系多個市場的紐帶，這些市場既包括銀行存款市場、債券市場，也包括同業市場、貸款市場等。其中，保本型產品已經納入表內監管，因此這類產品不應當納入影子銀行范疇。當前，銀行理財產品呈現“非保本化”、理財期限短期化、產品收益市場化、合作模式多樣化、銷售渠道電子化等特征。銀信合作模式受到監管政策收緊和整頓后，資產池類理財產品成為銀行利用理財業務“擴張信用、規避監管”的主要手段。從金融消費者保護的角度來看，由于資金池類產品信息不透明，購買理財產品的消費者很多時候不清楚購買產品的性質、投向，因而存在一定的道德風險。

（二）銀證合作業務

銀行通過與證券公司資產管理部門的合作，將票據資產等信用類資產轉移出表外的業務合作。自從銀監會加強對銀信合作業務以來，銀證合作業務成為商業銀行表內資產移出表外的重要選擇。在銀證合作過程中，證券公司處于劣勢地位，且鑒于不斷有新的加入者，銀證合作的競爭日益加劇，由此降低了券商管理費率。從現狀看，以通道業務為主的定向資產管理計劃規模占比高，且收益與風險“倒掛”的做法潛藏風險。

（三）委托貸款

發放委托貸款的主體主要涵蓋以下兩類：一類是上市公司為其控股子公司提供低利率貸款，表現形式是集團企業的母公司通過銀行為其關聯企業發放委托貸款。另一類是存有閑置資金或者信貸資金的企業集團，以較高利息將資金轉貸給難以在銀行獲得信貸支持的中小企業或者房地產企業。與銀行貸款的審批不同，委托貸款的整個運轉流程中，從貸款的投向到審批缺少嚴謹、完整、系統的程序，標準也不統一和規范，再加上銀行缺乏監督動力， 最終的風險壓力直接落在委托人身上。

（四）民間票據市場和未貼現銀行承兌匯票

民間票據市場的風險表現在：倒賣匯票的現象嚴重;通過轉貼現套取利差收益;以票據轉貼現賣斷并買入返售;跨區域的民間票據市場將風險擴散至股份制商業銀行和農村信用合作社等。未貼現銀行承兌匯票的潛在風險表現在：一旦進入貨幣緊縮周期，很多銀行承兌匯票只好在地下市場進行貼現，此類交易活動盛行，嚴重影響貨幣政策有效性。

（五）私募基金

私募基金是一種集合性投資理財產品，主要通過非公開方式向少數特定對象募集資金而形成，存在一定的杠桿性。私募基金一般分為陽光私募基金和民間私募基金。陽光私募基金雖有明確的法律規范，但由于法律基礎并不規范、不健全，因此其運作缺乏效率和統一性。民間私募基金的運作完全靠民間的個人信譽維持，以投資顧問公司、投資咨詢公司、工作室的名義為投資者提供委托理財投資服務，缺乏明確的法律規范，尚未完全納入監管范圍。

（六）互聯網金融

互聯網金融是借助互聯網本身的便捷和廣度實現傳統金融機構在互聯網上的服務延伸，主要包括金融的互聯網居間服務和互聯網金融服務，如第三方支付平臺、P2P信貸、網絡小額貸款公司、互聯網基金、保險銷售平臺等。在我國，互聯網金融的健康發展面臨一系列的問題，如監管法律規范缺失、行業自律松散等。此外，金融業務與互聯網技術對接，也帶來了較為突出的信息和資金安全問題。

（七）民間借貸

近年來，由于長期的負利率以及投資渠道缺乏使民間資金供給充足，民間借貸的發展勢頭迅猛。民間借貸是正規金融的有益補充，具有積極的一面，但鑒于民間借存在容易滋生非法集資、洗錢犯罪，風險不易監控等特點，這就需要及時提示民間借貸的潛在風險。

（八）海外貸款貿易融資

隨著外向型經濟的發展，具有海外背景的公司逐漸從一些海外銀行取得貸款。這類貸款一般不作為公司貸款在銀行資產負債表上出現，這是由于內地銀行資產負債表就不顯示發放貸款行為，而海外貸款經常以內地銀行提供擔保而界定為銀行間貸款。因而不受信貸監管的約束。

從以上分析可知，銀行理財相關部門是整個影子銀行體系中最重要的交易對手或中間人，基金公司、證券公司、信托公司等非銀行機構，利用商業銀行的資金、客戶和項目等資源，成為名副其實的影子銀行。其中，信托投資公司被認為是中國最具備影子銀行特征的機構。此外，一些經監管機構核準的從事特定金融業務的非銀行業金融機構，政府相關部門核準或報備的專業性公司，從事我國非正規金融業務的金融組織，資金富裕的大型企業，基于特定的業務類型，有時也可以將其納入我國的影子銀行體系。

三、當前我國影子銀行體系存在的主要風險及監管政策

（一）主要風險

我國影子銀行體系的發展，屬于金融創新的重要組成部分，但影子銀行體系的無序運行加劇了金融體系的脆弱性，在一定程度上成為威脅國家金融安全的隱患。

1.影響宏觀調控政策的實施效果。影子銀行業務的資金成本相對較高，不斷抬高的資金成本制約實體經濟的健康運行，甚至造成金融投資擠壓實體投資的局面;當國家實施緊縮性貨幣政策時，影子銀行受其影響小，從而部分抵消銀行體系的信貸收縮，影響貨幣政策的調控效果;影子銀行提供的資金流入房地產、大宗商品等高風險領域，制約產業結構調整甚至實體經濟發展。

2.金融風險的傳染性顯著增加。經濟增長下行壓力、產能相對過剩矛盾加劇背景下，銀行體系風險的關聯度、復雜性和隱蔽性逐步上升，守住風險底線的壓力增大。例如，資產池類業務和銀行表內自營業務頻繁進行交易，實際上是以表內業務為表外業務提供隱性擔保，容易引發系統性流動風險。如果影子銀行體系的風險最終傳染到傳統銀行體系，將增加金融體系的關聯度和系統性風險。

3.對現有監管體系提出挑戰。影子銀行體系中的部分機構和業務受多家監管部門監管，有的也受到地方政府部門監管，不同程度存在監管盲區、監管重疊的情況。系統性風險監管的迫切性對現有分業監管體制提出新要求，加大對影子銀行體系的監管力度，成為重要任務。

4.銀行理財規模的不斷擴大，引起了對有關產品風險的廣泛關注。從信托、部分銀行表外理財資金投向來看，主要集中在房地產市場及地方政府債務融資領域。隨著融資過快增長，尤其是地方政府債務的擴張，地方政府債務融資領域積累的風險在加大。

5.民間借貸活動的風險正在積累。由于缺乏統一完整的制度體系，民間融資活動長期處于法律或政策的“灰色地帶”。如何規避風險，使民間借貸市場更加規范和有序發展成為當前各方高度關注的話題。

（二）監管政策

1.控制發行銀信合作產品。銀監會發文對銀信合作業務進行規范時，強調對融資類業務進行余額管理，規定融資類業務余額占銀信合作業務余額的比例不得高于30%。針對一些銀行在銀行理財業務開展中存在的規避貸款管理、未及時隔離投資風險等問題，監管部門及時出臺了多項制度措施。

2.加強銀行承兌匯票業務監管。銀行業金融機構加強銀行承兌匯票業務統一授信管理，科學核定客戶票據業務授信規模。銀監會還要求銀行業金融機構重視銀行承兌匯票業務風險。

3.杜絕信貸資金流入民間借貸市場。進一步完善以日均存貸款為基礎的統計、監測和考核機制，堅決取消單純依賴時點指標考核的做法;加強對商業用房抵押貸款、個人消費貸款等非住房類貸款的管理。

4.加強擔保管理。純粹的政府財政擔保類型信用項目已經無法報批。地方融資平臺必須要提供實體抵押物。

四、促進我國影子銀行體系有序發展的審計對策

審計機關應當不斷拓展審計領域，客觀反映影子銀行體系運行的基本情況，提高審計機關發現和反映問題的綜合性、宏觀性和時效性，推動影子銀行體系在鼓勵金融創新、滿足融資需求、繁榮金融經濟的過程中，發揮正能量[3]。

（一）分析影子銀行體系重大違法違規問題的特點和規律

從金融審計實踐看，影子銀行相關領域的重大違法違規問題及和經濟犯罪案件，主要呈以下特點：一是涉案領域廣，違法犯罪行為可以拓展和延伸至影子銀行體系能夠影響到的所有領域;二是手段隱蔽，這一領域的金融犯罪案件，往往跨行業、跨領域和跨市場，對審計查處大要案工作提出了業務挑戰和技術難題;三是社會危害性強，影響面大，性質惡劣，容易誘發該領域累積的各種風險，進而破壞金融秩序，影響金融市場穩定。只有認真研究和分析影子銀行體系腐敗案件發生的特點及規律，逐一梳理案件的多發領域、新型手段和客觀條件，才能不斷提高揭露和查處影子銀行體系重大違法違紀案件，有效維護國家財經法紀和金融資產安全。

（二）揭示影子銀行體系發展中的突出矛盾和風險

在經濟發展和金融深化的特殊階段，經濟運行體制尤其是金融體制中的一些深層次的問題和矛盾，已經開始日益凸顯，阻礙著經濟社會的全面協調可持續發展，亟待引起重視。審計工作中應當進一步加大對影子銀行體系及相關經濟領域中有悖金融結構優化、妨礙金融資源配置效率提高、影響金融市場穩定等方面問題的反映力度。通過深入揭露問題和矛盾，推進經濟發展與金融創新的協調發展，防止出現系統性風險，切實維護經濟安全和金融安全。

（三）強化重大政策措施落實情況審計力度

涉及影子銀行體系監管的相關重大政策措施，是國家宏觀調控政策的具體體現。政策措施，能否得到及時有效落實，關系到金融對經濟的調節力度，關系到經濟社會能否平穩發展。在審計工作中，應當高度關注影子銀行相關政策措施的落實，并切實體現到審計工作發展規劃、審計項目計劃和審計工作方案中。在各專業審計領域的審計立項、審計準備、審計實施和審計終結各階段，都應當把落實有關影子銀行體系監管的政策措施作為考慮因素。

（四）揭示影子銀行體系運行的體制機制性障礙

當前，影子銀行體系所累積的風險，仍然是促進金融穩定、打造中國經濟升級版的制約因素。國家審計在影子銀行體系監管領域發揮作用，就是要通過揭示問題，發揮審計在揭示現有影子銀行體系下實體經濟資金成本上升、金融機構風險敞口、金融體系系統性風險等方面的作用，促進培育各類金融市場發展，推動利率市場化改革，增強不同監管機構之間的協調，推動健全完善金融改革相關制度，最終推進消除問題產生的根源。

（五）發揮專項審計調查的優勢

為了解決影子銀行系統性風險和監管套利對金融穩定的威脅，審計機關應當發揮專項審計調查的優勢，持續不斷地進行監督。專項審計調查作為一種特有業務類型，其自身所具有的作用宏觀、范圍廣泛、內容集中、方法靈活和建議及時等特點，決定了在推進影子銀行體系健康運行中，可以發揮舉足輕重的作用。只有適時調整影子銀行體系運行中審計發揮作用的節奏、重點和力度，才能把科學審計理念貫穿到推進金融業務創新、維護金融市場穩定的的全過程。

（六）加強審計業務研究和交流

影子銀行體系運行中審計作用的發揮，雖不是全新工作，但需要全新的體制、機制、管理、經驗和模式。應當圍繞破解影子銀行健康發展中的重大問題、普遍問題，結合審計實踐精心選擇課題，力爭出一些有分量的、實用管用的理論成果;應當組織有關人員，其中也包括一線審計人員，在金融體制改革等相關領域開展了長期、系統的研究，尤其要分析影子銀行發展中審計發揮作用的機理和路徑，為各級審計機關領導決策提供科學依據。

（七）建立信息和資源共享機制

防范影子銀行風險是一項綜合的審計任務，需要對現有審計資源進行科學配置，對潛在審計資源進行充分挖掘。審計機關應當建立健全協商機制，密切信息和資源相互共享的合作關系，加強審計情況的協調、溝通與交流。通過進一步完善信息和資源共享機制，不斷調整審計資源配置與影子銀行健康運行不相適應的方面，努力把審計系統各領域、各要素、各方面、各環節整合統籌在一起，全面提高審計工作層次和水平，最終形成力促金融市場平穩運行的良好格局。

（八）改進和完善審計組織方式

一是立足于提高國家審計的宏觀性、時效性和建設性，建立影子銀行體系審計動態項目庫，做好年度項目計劃與長期發展規劃之間的銜接，避免交叉重復、條塊分割和各自為戰。二是做好經濟責任審計與各專業審計資源力量的結合。在統一組織框架下，組建專業復合型的審計團隊，注重運用財政、金融、企業、資源環境等專項審計方法，加強對金融綜合經營中跨行業、跨領域方面情況的審計力度。三是通過加強財政部、人民銀行、銀監會、證監會、保監會預算執行情況的監督力度，注重從國家治理角度反映金融宏觀監管部門履職過程中值得關注的若干問題，積極促進貨幣政策與相關宏觀經濟政策的協調配合和有效落實。■

（責任編輯 李興發）

參考文獻

[1]李揚.影子銀行體系發展與金融創新[J].中國金融，2011（12）.

[2]劉瀾飚，宮躍欣.影子銀行問題研究評述[J].經濟學動態，2012（2）.

[3]劉家義.論國家審計與國家治理[J].中國社會科學，2012（6）.