我國新型農村合作金融的發展現狀、存在的問題及政策建議

摘 " 要：新型農村合作金融具有將商業性金融支持“三農”發展面臨的高交易成本內部化的制度優勢，適應了我國小農經濟向現代農業發展的時代要求，是我國農村金融實現商業性金融和合作性金融“兩條腿走路”戰略部署的關鍵一環。本文分析我國新型農村合作金融的發展現狀，針對新型農村合作金融機構發展中存在的問題，提出相關的政策建議，希望以此能探索出一條適合中國國情的農村金融改革之路，能從根本上解決我國農村金融供給不足的問題。

關鍵詞： 新型農村合作金融;現狀;問題;政策建議

中圖分類號：F832.3 " " 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2014）12-0023-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.12.05

一、引言

構建一個政策性金融、商業性金融和合作性金融分工明確、優勢互補的農村金融體系，是適應我國農村地區多元化、多層次金融需求的必然要求。事實表明，盡管經歷與新中國年齡幾乎相同的長時間發展，我國農村合作金融遠未達到其應有的地位和作用。理論上存在對農村合作金融生存土壤的質疑，實踐中部分相關政府管理部門也對發展農村合作金融保持消極態度。2014年初，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（以下簡稱2014年中央一號文件），在強化政策性和商業性金融機構支持“三農”職責的同時，突出對新時期我國發展新型農村合作金融組織進行了安排和部署，肯定了合作金融在農村金融系統中的作用，顯示了黨中央、國務院推動農村改革與發展有了新的重大政策導向，新型農村合作金融將是當前農村中最有生命力的金融事業[1]。因此，在新型農村合作金融發展方興未艾之時，研究新型農村合作金融組織的發展現狀和存在的問題，對構建我國多層次的農村金融體系和促進新型農村合作金融組織持續健康發展有著重要的實踐意義。

二、新型農村合作金融的內涵及特征

所謂“新型”，是與過去曾經失敗的農村合作基金會和農村信用合作社相對應。這兩類機構因政府干預過多，忽略了社員的主體地位，最終輪為政府的金融工具，導致其資金使用效率低下，財務狀況難以為繼，最終導致農村合作基金會被清理關閉，農村信用合作社則向商業化、股份制方向改革，已喪失了真正的合作金融性質。

按照國際通行的合作經濟原則，結合我國農村合作金融發展的歷史經驗教訓，筆者認為，新型農村合作金融組織是指農村低收入弱勢群體，為解決自身信貸約束難題，以入社者的股金為資本，實行民主管理、為入社社員提供資金互助而自愿聯合組建的一種合作經濟組織。其特征主要有：一是社員是合作金融的“主人”，即合作社成員具有客戶和所有者的雙重屬性;二是信用合作社實行一人一票制度的民主管理，而不是按股權進行投票;三是信用合作組織不以盈利為目的，資金占用費（利率）一般比商業性金融、民間借貸低，體現合作精神;四是盈余用于公共積累，一般不進行分配。

三、我國發展新型農村合作金融的必要性

（一） 發展新型農村合作金融能有效地降低農村融資交易成本

商業性金融機構往往看重借款者的抵押品、信用狀況等顯性因素，而這正是農村低收入群體所缺乏的，導致了商業性金融服務這部分人群的交易成本過高，不能有效地服務農村經濟。我國農村的信用特征主要表現為熟人社會信用，即以人際關系為紐帶的信用，從信息角度上講，屬隱性信息。新型農村合作性金融的制度優勢在于其運作正是基于農村熟人社會信用和聲譽約束，不需要抵押品和顯性信用信息，通過血緣、地緣和業緣的關系將單個農戶面對各種商業金融組織產生的大量交易費用內部化，極大低降低了融資的交易成本，從而能夠實現良性發展[2]。

（二）發展新型農村合作金融是推進農業現代化時代要求

我國農村小農經濟的特征明顯，如何將分散、弱小的小農經濟引向市場化、規模化和集約化發展的道路，是我國農業現代化必須解決的核心問題。隨著我國農村經濟體制改革的進一步深化，以勞動、技術與信息進行聯合的專業生產合作社大量涌現，作為政府大力鼓勵發展的新型農業生產經營主體，不論是其在產業鏈上的縱向發展壯大，還是其在業務經營中的賒購和賒銷，都為合作金融的產生提供了客觀條件。在農民專業合作社和供銷合作社的基礎上大力發展新型農村合作金融組織，將分散的農民組織起來，不僅形成了農戶生產的互助合作關系，而且還形成契約和信用共同體，增強了應對市場風險和自然風險的能力，使得農村經營體制和經濟體制發生根本性的改變，為農村經濟的轉型發展和農民的致富提供了重要的組織載體，極大適應了我國小農經濟向現代農業發展的要求[3]。

（三）發展新型農村合作金融是緩解農村融資困境的關鍵環節

從我國農村金融供給的現狀看，主要依賴商業性金融機構（農業銀行、郵政儲蓄銀行、農信社等）向廣大農戶提供信貸資金。但商業性金融是以盈利為目的，注重是風險防范和盈利追求，這與農戶貸款小額、分散的高風險、高成本顯得格格不入，實踐中也顯得困難重重、停滯不前，導致農村金融供給與需求之間的矛盾無法得到根本解決，有些地區農戶信貸服務甚至呈現弱化趨勢。要改變農村金融供給嚴重不足的現狀，亟需增加金融組織和制度供給來提高農民合作金融組織化程度，打破農戶面對銀行機構市場交易地位低下和銀行面對分散農戶市場交易成本高的瓶頸問題。大力發展新型農村合作金融，借助其在資金上的互助合作以及作為政策性金融、商業性金融回歸農村的中介作用，從根本解決農戶特別是低收入農戶的信貸約束問題。

四、我國新型農村合作金融的發展現狀

自上世紀90年代末我國農村基金會被取締至2006年5月國務院扶貧辦開展建立“貧困村村級發展互助資金”的試點工作之前（2003年農村信用合作社開始市場化全面改革），這段時間我國正規、真正意義上的農村合作金融處在一個空白發展階段。之后，隨著2006年國務院扶貧辦“貧困村村級發展互助資金”、銀監會“農村資金互助社”的同時試點，我國新型真正意義上的農村合作金融才開始出現。此后，多種形式的農村合作金融紛紛出現。我國新型農村合作金融組織的發展動力既有來自于民間的自發組織，也有來自于政府部門和監管部門的主動推動，由于外部推動力度和主體綜合能力的差異，新型農村合作金融組織的產權形式呈現多元化。根據新型農村合作金融組織是否納入銀監部門或地方政府統一的監管框架范圍，將新型農村合作金融組織分為“正式”、“準正式”和“非正式”三種類型[4]。

（一）“正式”的新型農村合作金融組織

“正式”的新型農村合作金融組織，是指經銀行業監督管理機構批準，由鄉鎮、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構--農村資金互助社。2006年12月，銀監會出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，選取了四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6省（區）的農村地區開展社區性信用合作組織的試點工作。2007年1月，銀監會出臺了《農村資金互助社管理暫行規定》，對農村資金互助社在機構設立、社員和股權管理、組織機構、經營和監督管理及合并、分立、解散、清算等方面作了詳細的規定。2007年10月，銀監會又出臺了《關于擴大調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作的通知》，調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，試點范圍由內蒙古、吉林、湖北、四川、甘肅、青海6個省（區），擴大至全國31個省（區、市）的銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分的縣（市）及縣（市）以下地區。由于農村資金互助社的準入門檻相對較高、監管較嚴，發展勢頭并不快。截至2013年底，全國農村資金互助社僅49家，“杯水車薪”般的數量難以滿足我國廣大農村地區海量的資金需求[5]。

（二）“準正式”的新型農村合作金融組織

“準正式”新型農村合作金融組織，是指在銀監會頒布的《農村資金互助社管理暫行規定》框架之外成立和運作，游離于銀監部門監管，但與之同時得到來自中央政府有關部門或地方政府的大力支持。農村資金互助社是參照準銀行業金融機構模式運作的，其較高的準入門檻限制了我國中西部地區、特別是一些貧困地區新型農村合作金融組織的發展。為推動廣大農村地區和貧困地區新型農村合作金融組織的發展，“準正式”的新型農村金融組織出現了兩種主要形式。一種是貧困村村級資金互助社。2006年5月，國務院扶貧辦和財政部聯合下發《關于開展建立貧困村村級發展互助資金試點工作的通知》，選擇了包括河北、山西、內蒙古、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南、四川、貴州、陜西、甘肅、寧夏、新疆等14個省區試點成立貧困村村級資金互助組織，目的是為了探索財政扶貧資金使用的新模式，有效緩解貧困地區農戶發展資金匱乏問題。互助資金實行“民用、民管、民借、民還，持續使用和滾動發展”的原則，資金來源渠道：一是專項財政扶貧資金，平均每個試點村15萬元的額度;二是鼓勵貧困村村內農戶以自有資金入股或采取贈股等其他方式。目前，貧困村村級資金互助資金組織在貧困市縣尤其是中西部貧困地區發展較快。另一種是依托專業合作社或供銷社建立的資金互助社。為緩解專業合作社或供銷社成員融資難，在地方政府部門支持和指導下，專業合作社或供銷社成員自愿入股而建立起來的合作金融組織。不同于銀監部門監管框架下的農村資金互助社：其是在合作社或供銷社內部發展起來的，服務對象不僅有互助會成員，也有非互助會成員的合作社成員;雖然沒有取得銀監部門的金融業務經營許可，但一般得到了地方政府對其的扶持和認可。由于其準入門檻相對較低，發展速度相對較快，為新型農村合作金融發展的主要形式。

（三）“非正式”的新型農村金融合作組織

“非正式”的新型農村合作金融組織，是指在銀監部門和政府部門扶持和監管框架之外發展和運作的農村資金互助社。這類資金互助社由農戶、農村小企業等市場主體自愿出資入股，帶有自發性質的合作金融組織，成立的主要目的是滿足社區農戶和農村小微企業的資金需求。這類合作金融組織情況較為復雜：有的獨立運營存在的，有的在專業合作經濟組織上成立的，有的變相吸收社員或非社員儲蓄，而有的，卻不吸收社員儲蓄，但它們均未獲得銀監部門的金融業務許可證。有的沒在政府部門登記注冊備案，有的在工商部門登記注冊，有的在民政部門登記注冊。其發展數量較多，是我國農村合作金融的重要組成部分。

五、我國新型農村合作金融發展中存在的問題

我國新型農村合作金融組織發源于2006年，經過7年多時間的實踐，發展勢頭較快。但在發展過程中仍然暴露出新型農村合作金融存在如立法保護缺失、投資逐利動機強烈、政府扶持政策不到位及風險防范措施不健全等突出問題。

（一）相關立法滯后，新型農村合作金融法律地位未明確

社會主義市場經濟是法治經濟，社會中的任何經濟行為都需要法律的保護和規范。發達國家如德國、日本、法國和美國等國都有較為完善的有關農村合作金融的法律法規[6]。反觀我國，2006年頒布的《農民專業合作社法》，只對農村的生產合作和消費合作提供了有法可依。此外，2007年銀監會出臺的《農村資金互助社管理暫行規定》，也只對農村資金互助社的運營作了一些具體的規定，但上述兩個法律法規并沒有對各種產權形式的新型農村合作金融組織的權、責、利等作出明確規定。目前，在我國還沒有一套完整的法律體系來清晰界定新型農村合作金融的經營范圍、目標宗旨、組織架構和盈利方式等，新型農村合作金融的發展仍缺少應有的法律保障。雖然新型農村合作金融組織從事的是金融類業務，但又不具備合理明確的法律地位，這不利于新型農村合作金融的健康持續發展。

（二）部分新型農村合作金融組織經營不規范，社會資本逐利動機強烈

2014年中央一號文件明確了要堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村合作金融組織發展。但從我國新型農村合作金融的發展現狀看，新型農村合作金融組織產權形式呈現多元化，既有“正式”的合作金融組織，又有“準正式”的合作金融組織，還有大量“非正式”的合作金融組織。由于新型農村合作金融組織產權形式的多元化，導致各合作金融組織的管理經營水平良莠不齊，一些參股的社會資本為了牟取利潤，打著辦合作金融的名義成立互助資金組織，采取高息對外攬儲、支付高額固定回報并參與跨地區、跨行業的投資活動，背離了其合作金融的初衷和宗旨，使合作金融組織不是為農民服務，而是為投機資本服務。甚至少數地區的新型農村合作金融組織出現了非法集資的苗頭，極大地影響了新型農村合作金融的輿論環境和發展前景。

（三）政府政策扶持力度不足，不利于新型農村合作金融的發展壯大

從發達國家發展農村合作金融的經驗看，發展農村合作金融是離不開政府的政策扶持和財政資金的持續投入。目前在我國對新型農村合作金融的政策扶持力度不足，主要表現如下兩個方面。一是稅收優惠支持不足。新型農村合作金融機構扎根于農村、服務于社員，經營范圍和經營能力水平有限，致使其盈利水平普遍較低。在此情況下，新型農村合作金融機構并未享有優惠的稅收減免政策，極大地制約了其提高盈利和資本積累的能力。二是資金支持渠道不暢。目前我國新型農村合作金融組織暫未被允許進行同業拆借和向中央銀行申請再貸款融資業務的權利，向其他金融機構融資面臨抵押物不足制約，導致其持續經營的資金壓力較大[7]。

（四）風險防范措施不健全，新型農村合作金融存在風險隱患

新型農村合作金融組織普遍具有“規模小型化、資金實力不強”的特點，在滿足分散農戶和農村小微企業資金需求的同時，也存在各種風險隱患。一是操作風險隱患大。由于新型農村合作金融組織經營管理手段落后，內控制度不健全，內部人控制現象比較突出，信貸審批違規操作情況較多，導致貸款發放較為隨意性，信貸風險隱患大。二是是風險防范措施不健全。一方面目前我國仍未建立存款保險制度，如果新型農村合作金融組織由于經營不善或其它原因而出現倒閉時，就難以保障社員的存款安全;另一方面大多地方政府并未建立專門針對新型農村合作金融的風險補償基金，當新型農村合作金融組織集中爆發風險時，將難以得到有效處置和化解。

六、促進我國新型農村合作金融健康發展的政策建議

（一）建立新型農村合作金融法律體系，明確其法律地位

國外的發展經驗充分表明，農村合作金融的發展和完善離不開國家制定相關的法律法規。發達國家在農村合作金融發展的初期就制定了專門的法律法規，如美國的《聯邦信用社法》、德國的《合作銀行法》和日本的《農業協同組合法》等，這些法律對本國的農村合作金融的規范發展起到了非常重要的法律保障作用[7]。因此，建議政府有關部門借鑒發達國家有關農村合作金融的法律法規并結合我國農村合作金融發展的實際情況，加快制定和出臺《農村金融合作法》、《農業保險法》、《農業信貸法》、《農村合作基金管理暫行辦法》等法律法規。在法律上明確我國新型農村合作金融的性質、市場準入、經營宗旨、業務種類、監管方式、政策扶持、稅務優惠和合并、撤銷等方面內容。從法律上確保其合法金融機構的正式身份，賦予其獨立自主經營、自我發展、自負盈虧的地位、規定其應承擔的相應義務及保障其在發展中享有的各項權益，從而為新型農村合作金融的規范持續發展提供有力的法律保障。

（二）堅持合作金融的本色，不脫離服務“三農”的宗旨

雖然目前我國大多數新型農村合作金融組織仍堅持合作金融互助的本色和服務“三農”的宗旨，但也有少數新型農村合作金融組織背離了合作金融的初衷和服務“三農”的宗旨，一味地追求盈利目標，經營管理出現混亂。因此，為規范發展新型農村合作金融，必須遵循以下三個原則：一是堅持自愿合作原則。地方政府有關部門應加強對新型農村合作金融的宣傳和相關培訓工作，普及合作金融的基本知識，激發農民參與合作的積極性，充分尊重農民的選擇權并在其自愿互利的基礎上成立農村合作金融組織。讓農民充分了解該組織是金融互助的組織，并非高盈利機構，防止逐利資本大量涌入新型農村合作金融組織。二是堅持服務“三農”原則。任何產權形式的新型農村合作金融組織形式都要堅持“取之于農，服務于農”的宗旨，不盲目追求利潤最大化。三是堅持民主管理原則。產權明晰是實現民主管理的基礎，新型農村合作金融組織的產權應歸全體社員所有，社員可參與直接管理，社員大會擁有最高權力，社員享有一定的權利并承擔相應的義務。防止合作金融組織被少數人利用，導致社員的正當權益被侵蝕。

（三）加大政策扶持力度，為新型農村合作金融創造良好的外部經營環境

1.暢通新型農村合作金融組織資金渠道。當前我國新型農村合作金融組織面臨的最大現實困難是資金不足，僅靠社員股金、自身積累和財政扶貧資金，難以支持其正常資金需求，亟須補充和暢通資金渠道。首先是統籌各類財政涉農資金及支持合作社發展財政專項資金，作為鋪底資金，無償撥付給農村合作金融組織使用，并建立配套監督機制。其次建立政策性“三農”擔保公司，為新型農村合作金融組織外部融資提供擔保，促進政策性、商業性金融資金回歸農村。第三是明確農村合作金融組織向中央銀行借款資格，中央銀行對信貸投放效果較好的新型農村合作金融組織給予支農再貸款支持，同時，允許實力相對較強的新型農村合作金融組織進行同業拆借。

2.加強和完善財政支持力度。一是進一步加大對新型農村合作金融貼息，對其借款及社員貸款同時給予財政貼息，以減輕其融資成本，體現并增強互助精神，吸引社員入社，提高其可持續發展能力。二是政府應在新型農村合作金融組織的審批籌建、登記注冊、信息技術支持、人員培訓等方面給予大力支持，為其創造更好的外部經營環境[8]。

3.實行優惠的稅收政策。根據國家有關稅收方面的規定，政府有關部門應積極研究出臺針對新型農村合作金融發展的具有保護性和扶持性的稅收優惠政策，以便提高其盈利和資本積累的能力。

（四）建立完善新型農村合作金融監管體系、風險防范和處置措施，保障新型農村合作金融健康規范發展

1.建立完善新型農村合作金融組織監管體系。首先，尊照2014年中央一號文件要求，明確地方政府對新型農村合作金融監管職責，加快建立新的合作金融監管機構。作為監管商業性金融機構的銀監會，不適合監管合作金融組織，建立在銀監會框架下的農村資金互助社的監管職能應交由新監管機構負責，統一管理。其次，建立和完善行業自律組織，充分發揮其柔性處理成員內部各種關系和對合作金融組織金融活動的自律監管作用，對行業違規者和失信者進行公示和懲罰，營造公平的市場競爭環境，引導新型農村合作金融更加規范發展。

2.建立完善風險防范和處置機制。首先中央銀行應探索推出存款保險制度，以增強社員對合作金融組織的信心，保障存款人的合法權益;其次建立風險擔保分散機制，建立由政府、企業、民間資本、銀行等多方參與的再保險和再擔保制度，發展多主體分擔風險機制，分散和轉移金融風險;最后地方政府應安排一定的財政資金建立風險補償基金，專門用于防范和處置新型農村合作金融組織出現的系統性風險。

總之，新型農村合作金融作為一項金融創新的嘗試，應在其立法保護、政策扶持、健全風險防范機制等方面進行大膽探索，摸索出一條適合中國發展國情的農村金融改革之路，著力構建多層次的農村金融體系，從根本上解決農村金融供給不足問題，進而將我國農村經濟發展、實現農業現代化、做好農村社會扶貧事業不斷引向深入。■

（責任編輯 李興發）

參考文獻：

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[4]夏英，宋彥峰. 我國新型農村合作社進入類型及其發展現狀[J].中國經貿導刊，2013（19）.

[5]王曙光.普惠金融視角下新型農村合作金融機構的挑戰與應對[J].中國農業合作社，2014（4）.

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[7]郭艷云.完善我國農村合作金融改革的政策選擇[J].福建行政學院學報，2011（5）.

[8]劉潔，張潔.構建農村合作金融風險防范機制的設想[J].經濟研究參考，2013（42）.