山東德州“兩區同建”農村新型城鎮化模式及其對海南若干啟示

摘 要：“兩區同建”是農民社區和現代農業產業園區同步建設，是山東省德州市推進新型城鎮化的實踐創新。農業發展銀行山東省分行與德州市圍繞該市“兩區同建”這一農村新型城鎮化試驗開展銀政深度戰略合作，在“兩區同建”投融資體系等領域進行了諸多探索和創新，“兩區同建”這一新型城鎮化模式對海南推進農村城鎮化具有借鑒意義。

關鍵詞：兩區同建；區域授信控制；整區域全產業信貸

中圖分類號：F832.33 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2014）10-0075-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.10.17

“兩區同建”是山東省德州市在新型城鎮化進程中推動農民社區和農業產業園區同步建設，這個新型城鎮化的實踐創新，完全符合十八屆三中全會提出“推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”的改革要求，對海南推進農村城鎮化具有借鑒意義。

一、德州“兩區同建”農村新型城鎮化建設情況

地處山東省西北部的德州市，轄11個縣市區和2個經濟開發區，總面積1.03萬平方公里，總人口570萬，其中農業人口420萬。2012年，全市生產總值2230億元，地方財政收入120億元，城鎮居民人均可支配收入22440元，農民人均純收入9602元，以上各項指標增幅都在兩位數以上。全市社會經濟發展和“三農”發展水平雖然在全國處于前列，但與全國各地農村情形一樣，該市420萬農村人口分散居住在8319個行政村，500人以下的村占57%，最小的村只有29人，村均人口比山東省平均水平少271人。這種村小、點多、分散的組織結構給農村基層組織帶來了運轉成本高、農民負擔重、基礎設施建設成本高、效果差、農村宅基地浪費嚴重等一系列問題①。

德州從自己的實際出發，于2009年啟動了“城鄉一體、兩區同建、四化同步”的發展戰略，制定了至2030年全市新型農村社區建設規劃。《規劃》要求完成“三步走”和實現“六轉變”：一是變革農村行政管理體制，由原來以自然村為基本管理單元向農村大社區治理制度轉變。二是變革農民生產生活方式，由原來農民分散居住向集中居住轉變；由分散經營向集約經營轉變。三是變革農村社會管理制度，基礎設施公共服務制度由政府單向投入城市向城鄉全覆蓋轉變；教育、衛生、社會保險等公共服務供給由城鄉不均衡分配向城鄉均等分配轉變；戶籍管理制度由城鄉二元化管理向城鄉一元化管理轉變。

在新型農村社區建設方面，該市按照居住樓房化、服務設施城市化、村莊綠化美化的原則和“中心城區、縣城、中心鎮、大社區”的全區域城鎮化發展思路，計劃將全市8319個村莊合并為710個新型農村社區，其中，城郊89個、鄉鎮駐地112個、純農村社區509個。在推進實施上，堅持全面發動、重點突破、分步實施、滾動發展的原則，率先啟動了縣城周邊、國省道兩邊和鄉鎮駐地、產業聚集區的新農村建設，打造樣板和示范農村社區。2010年初，該市利用山東省國土資源部門對縣市農村宅基地規劃修編的機會，按照上述計劃主動調整轄內市縣土地利用總體規劃，優化調整農村社區布局。從德州市主城區、10個縣域駐地、100多個鄉鎮駐地、500多個純農村社區4個層面啟動新型農村社區建設。

在現代農業園區建設方面，該市推動居住社區和產業園區互相融合、相互促進、互為依托建設。運用現代產業組織方式發展農村經濟，引導農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地，鼓勵種植大戶、龍頭企業推進適度規模經營、發展設施農業，同步規劃建設農村產業園區，積極引進勞動密集型農產品加工企業，使農產品就近加工、農民就近就業，通過產業園區建設推動現代農業發展，提高農民收入，更好地促進農村社區建設。根據該市規劃，“十二五”末每縣建成3-5個規模大、相對集中連片面積1萬畝以上的大型現代農業生產、加工、物流綜合園區；每個鄉鎮建成1-2個產業要素集聚整合、輻射帶動能力強、集中連片面積500畝以上特色鮮明的產業園區；每個社區有一個產業園區、每個園區有一個主導產業，宜農則農、宜工則工、宜商則商。按照這個思路，全市規劃農業、工業、商貿產業園區1538個，已開工建設或建成876個，其中農業園區455個，工業小區202個，商貿小區162個，建設項目1202個，總投資368億元。上述項目建成，將吸納67.9萬人就業，使社區農民“離土不離鄉、進廠不進城、就業不離家、就地市民化”。

2013年8月，德州市人民政府向農發行山東省分行提交了將德州市列為新型農村社區建設試點的報告，要求農發行支持該市“兩區同建”。銀政雙方簽署了戰略合作框架協議。銀政雙方在運用城鄉建設用地增減掛鉤等國家政策，統籌城鄉發展、打造城鄉經濟社會發展一體化新格局、推動“四化同步”和“兩區同建”等方面以試驗區機制啟動全面戰略合作。合作重點包括：農村土地整治；農民集中居住區建設與改造、新型社區建設、舊村改造、農村基礎設施建設、縣（市、區）域城鎮基礎設施建設；農田水利、防洪工程、水資源配置工程、水土保持和水生態保護等水利建設等。

銀政“兩區同建”試驗區戰略合作得到了農發行總行的支持，2013年10月農總行下發了《關于山東省德州市列為支持農村新型城鎮化建設試驗區的批復》，指示山東省分行創新實行信貸管理模式、創新第一還款來源和渠道、調整對縣級地方政府投融資客戶的擔保政策，對德州“兩區同建”的農村新型城鎮化建設項目予以支持，貸款計劃予以傾斜，開設辦貸綠色通道。還針對德州“兩區同建”貸款量身定做了《中國農業發展銀行農村新型城鎮化建設貸款辦法》，使貸款“有章可循”。德州農村新型城鎮化建設試驗區啟動以來，11個具有典型代表性、支農作用顯著的農村新型城鎮化建設項目相繼完成了貸款調查評審或進入授理調查程序，齊河和平原2個新型農村社區建設試點項目獲批貸款2.8億元，已投放貸款1.6億元。

二、德州“兩區同建”農村新型城鎮化投融資的主要做法

推進新型城鎮化，各地最棘手的問題是所需建設資金到位問題。據2014年3月中國社科院《中國農業轉移人口市民化進程報告》，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元[1]。德州農業人口420萬人，按照國家認定東部地區17.6萬元標準，全市農民實現市民化所需建設資金6300億元以上。德州“兩區同建”城鎮化規劃至2030年，這個規劃每年讓10萬戶農民市民化，按照德州自己的標準每年需要投入至少150億元建設資金。到規劃終了時還有16年，累計需要建設資金2400億元。

面對如此巨大資金需求，德州“兩區同建”啟動了四大資金籌措渠道：農村危房改造、土地整理等帶來的政策性資金，土地增減掛鉤政策所產生的土地收益，社會投資以及信貸資金。在當地農發行支持協助下，推進了3項舉措創新：

（一）用好用足國家土地增減掛鉤政策，將農村土地指標統籌到城市使用，形成的土地級差收益支持新型農村社區建設

現階段該市農村宅基地總面積約150萬畝，人均260平方米，按照國家、山東省人均宅基地面積150和100平方米規定，整治可分別節約土地60萬畝和100萬畝。按當前增減掛鉤節余指標交易而產生的土地級差收益每畝30萬元計，可籌措“兩區同建”資金1800—3000億元。

（二）創新擔保方式

2013年9月，山東省委省政府辦公廳《關于加強農村新型社區建設推進城鎮化進程的意見》（魯辦發〔2013〕17號）明確指出：“積極推進增減掛鉤管理創新，推行增減掛鉤節余指標在全省范圍內有償調劑使用機制”。“鼓勵金融機構在金融產品、擔保方式、投融資模式等方面進行創新，滿足農村新型社區建設資金需求。具備條件的縣（市、區），可利用現有投融資機構，可組建國有獨資或股份制開發建設公司，以土地增減掛鉤收益為擔保申請貸款，進行社區拆遷安置、土地整理和項目建設。”市政府設立增減掛鉤節余指標池的形式，留存1-2萬畝增減掛鉤節余指標為貸款質押擔保，質押物價值35-70億元，并完善相關的文件確權、權益保護、質押操作辦法、質押物處置辦法等。該市還選取條件成熟的鄉鎮或城郊結合部并村建設26個社區，可置換土地22051畝，利用增減掛鉤政策讓其成為市縣土儲中心儲備地，按每畝50萬元計，價值110億元，可提供55億元貸款抵押擔保資源。

（三）擴展貸款的還款來源

城鄉建設用地增減掛鉤指標交易市場有需求、價值可量化，具備商品屬性。在魯辦發〔2013〕17號之前，該市已就全市統籌土地整治節余指標“賣”給山東較發達的東部地區，雙方商定“賣”價為每畝35-37萬元。該指標賣出收入可用來償還農發行貸款本息。因買方為東部發達地區，財力較德州雄厚，償還農發行貸款本息更有保障。

三、支持德州“兩區同建”的農業政策金融產品和制度安排

農發行《關于山東省德州市列為支持農村新型城鎮化建設試驗區的批復》（農發銀復[2013]283號）對支持“兩區同建”的農業政策性金融產品和制度安排如下：

（一）探索建立并先行先試“全產業、整區域”信貸支持模式

結合德州市新型農村社區、農村產業園以及當地城鄉發展一體化建設的實際情況，立足農業政策性銀行職能定位，全面加強與德州市的業務合作，探索政策性金融支持“全產業、整區域”新型城鎮化建設的新模式，在新農村建設和城鎮化有關信貸政策制度方面“先試先行”，發揮農業政策性金融在支持新型城鎮化建設中的引導作用。

（二）主動介入德州“兩區同建”新型城鎮化建設規劃編制

結合“兩區同建”農村新型城鎮化建設規劃、相應融資需求和擔保資源等因素，在執行農發行信貸基本制度和防控風險的前提下，貸款支持德州“兩區同建”農村新型城鎮化項目建設。

（三）創新特別授權和貸款審批權限

主要是對農發行支持德州市“兩區同建、四化同步”的試點項目給予特別授權，整區域授權額度50億元；提高山東省分行對德州市縣兩級平臺的貸款審批權限，其中市級平臺審批額度控制在5億元以內、縣級平臺審批額度控制在3億元以內，取消12個月內同一客戶審批額度累加計算的限制。

（四）創新信貸運作模式

一是因“地”制宜，實行差別化的項目運作模式。在區域城鎮化條件初步具備、城鎮化聚集效應大的二三產業園區、建制鎮周邊地區，社區建設問題突出于就業，因此重點支持這些地區合村并點的社區建設。在區位比較偏遠、產業和城鎮化聚集程度不高的農業主產地區，社區建設和就業問題同樣突出，因此同步擇優支持一部分社區建設、現代農業和高標準農田建設。在城市周邊地區，主要支持農民集中聚居區建設，農民就業問題憑借最大限度地發揮城市輻射帶動作用來解決。二是因“財”制宜，選擇不同承貸主體。選擇財力相對較強的縣市政府融資平臺為承貸和建設主體實施“兩區同建”農村新型城鎮化建設項目。對于財力較弱的縣市，由市政府主導，以市級政府融資平臺為承貸主體，相關縣市區政府融資平臺作為協辦單位，采取市、縣兩級合作的模式實施新型農村建設項目，擇優支持農業產業化龍頭企業承貸參與園區建設。三是創新第一還款來源渠道。依據山東省土地復墾指標交易措施相關政策，將土地復墾指標出讓收入作為還款來源，逐步實現第一還款來源的多元化。四是創新貸款擔保方式，建立土地復墾指標作為擔保品的具體政策和操作方式，調整縣級地方政府投融資客戶的擔保政策，土地使用權抵押折率控制在70%以內。五是堅持審貸分離、貸放分控原則，整合貸款受理、評估、審查、審批等環節的辦貸流程。

四、“兩區同建”模式給海南新型城鎮化建設的若干啟示

對接海南新型城鎮化建設，德州“兩區同建”模式至少給我們下列啟示：

（一）關于建設模式選擇

與國內大多數地區情形一樣，海南選擇了遷移型、非遷移型兩種城鎮化模式。如樂東縣千家鎮就屬于前一個類型，城鎮化的主要推手是當地政府統一規劃臨街亦商亦住宅基地對外出售，對接了周圍農村、國營農場進城經商的強烈需求。瓊海市屬于后一種城鎮化模式，推行的“三不一就”（不折房、不砍樹、不占地，就地城鎮化）模式，把全市境內當作一個5A級景區來打造[2]。正如專家指出的那樣“主要依靠政府投入完善公共服務體系，將農村規劃為社區而實現的就地城鎮化。農民既可以繼續從事農業生產，也可以進城務工，但由于政府的投入，他們享受的社會服務和社會保障與城市逐漸消除差別，因而農民在失去勞動力后就能避免重新“農村化”[3]。還有由企業主導開發的就地城鎮化模式，如樂東利國、九所兩個鎮上一個農產品現代物流園區項目，由樂東晨暉有限公司主導投資建設，帶動了上萬個農民就地就近就業和融入城鎮化。

城鎮化關鍵是農民變成市民，與市民不異地享受城鎮水平的公共服務、就業和生活質量。德州“兩區同建”就是城鎮化一肩挑兩頭，一頭新型農村社區，通過城鄉公共服務均等化，使農民變成市民；另一頭是現代農業園區，解決農民進城后就業、生活質量方面的市民化。反觀海南城鎮化，不論政策、戰略層面，還是實際操作推動層面多少還缺乏“兩區”同步推進的管用措施。海南曾經編制了一個旨在推進農村城鎮化的風情小鎮發展規劃，建議它在推進落地實施時強化或補上“兩區同建”這一課。尤其是現代農業園區這一塊，海南起步雖晚，但潛力、發展空間大，更有自己的資源稟賦和產業特色。建議研究推廣保亭三道鎮“農+旅”模式[4]。這是一個在三道鎮境內展開、以熱帶雨林生態景觀和居高負氧離子環境為稟賦、同時解決境內黎苗同胞就地就近就業的旅游開發項目。項目開發建設完善了區域公共服務設施，實現了城鄉公共服務均等化，黎苗同胞在項目區內就業。這個土生土長的新型城鎮化的主要標志是“兩區”在一個項目區域內同建，在海南其他地區也有條件落地生根，開花結果。

（二）關于建設資金籌措

城鎮化建設，錢從哪里來？不少業界人士認為，這是城鎮化成敗與否的關鍵。據國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資需求將達25萬億元。這樣巨大的資金缺口，只靠政府投資不現實。因此，有人建議，創新設立3個專項資金：建立政策性專項貸款，規定一定比例作為項目資本金；國家通過招標或委托有關機構發行更多的城鎮化建設專用債券；建立城鎮化設立專項基金。以上3個專項主要目的是引導社會資金投入到城鎮化建設，提高城鎮化進程中的投資效率[5]。規劃中的海南城鎮化率每年要提高一個百分點，以農村和墾區人口近500萬計每年有5萬人城鎮化，所要資金至少60-100億元，按“兩區同建”模式推進，所需資金就更多。解決巨額資金需求，應借鑒德州“兩區同建”模式，做足做好土地增值這篇大文章。本文建議：

1.利用占補平衡土地收益級差劃出一部分統籌建立省級、市縣兩級新型城鎮化建設專項基金，作為項目引導資金或項目融資自籌資金，以增強項目融資能力。

2.整合原地方國營農場、林場土地資源為貸款抵押品，為地方政府融資平臺或政府獨資控股企業城鎮化建設項目融資提供抵押擔保。計劃經濟時代，各市縣都建設有屬下地方國營農場和林場，規模都在萬畝幾萬畝以上，這一資源作為貸款抵押品潛力巨大。

3.整合海域使用權資源，與陸域建設用地同權同價，拓寬上述項目融資抵押擔保渠道。

4.整合地方國有資產經營權和收益，增強政府平臺公司和項目融資能力。國有資產經營權可供貸款質押，收益拓寬上述項目融資質押擔保渠道，增加上述引導資金來源，也實現項目收益或借款人綜合收益對貸款本息的全覆蓋。

5.創新完善農村集體土地政策。農村集體建設用地使用權實行與城鎮建設用地同權同價的貸款抵押政策；創新完善集體農用地經營權、經營權承包流轉政策，實行與未來收益相適應的貸款質押政策。

（三）關于產業支撐

德州“兩區同建”模式認為：以人為本的城鎮化實質上是與城鎮化進程同步實現農民的充分就業。農民就業的重大支撐和組織形式就是推進現代農業產業園區建設。農業產業園區包括涉農全產業鏈項目在園區集聚形成集約化經營。因此，2013年德州市計劃配套建設農村產業園區100個。此類產業園區突出發展糧食、蔬菜、漁業、畜牧、果業、苗木花卉、棉花、油料、種子、鄉村旅游等十大振興產業。海南熱帶農業有其自身獨特的自然稟賦和產業特色，有著其他地區不可比肩的資源優勢、產業發展優勢。本文建議：

1.對接風情小鎮建設，規劃實施區域農產品現代物流園區，作為鏈接熱帶農業生產基地和農產品“兩進兩出”（進超市、進賓館，出島、出境）的中樞，引導帶動熱帶農業生產經營現代化建設。可推廣農發行海南省分行“點網互動”（全省區域內布點、點點相連成網、點網互動）農產品現代物流信貸模式予以支持。

2.對接海南國際旅游島建設，規劃發展休閑農業。在熱帶農業肌體上嫁接休閑旅游、觀光旅游、體驗度假旅游等。特別指出的是，迎合我國進入中等收入水平和老年社會的消費需求，發展農業+養生社區、農業+養老社區。以養生、養老消費拓展、延伸農業產業鏈，又以兩者共生促進現代農業產業園區建設直至新型城鎮化建設。

3.對接城鄉一體化發展，規劃發展“農+旅”社區。保亭呀諾達熱帶雨林5A級景區、陵水分界洲熱帶濱海5A級景區以及正在建設中瓊海市全境的國家農業公園等，都是“農+旅”社區的成功范例。這種社區以旅游服務業為主線發展，引導帶動相關產業在社區內集聚，支農特征明顯，支農作用突出，實現了“兩區同建”。此類社區在海南發展空間巨大，西部沿海地區可布局發展若干個以觀光旅游為主的景點景區，中部可布局發展若干個以休閑度假旅游、養生養老度假為主的景點或社區。

（四）關于貸款支持

新型城鎮化是一項復雜艱巨的系統工程，涉及經濟、社會、文化、生態等各個方面，城鎮化基礎設施建設方面的投入具有外部性強和效益性低的特征，又存在著政府財政當期投入不足與城鎮化“經濟效益”遠期實現之間的矛盾，迫切需要農業政策性銀行擔當連接政府與金融市場的橋梁，促進完善新型城鎮化投融資機制，在其間發揮政策性信貸資金的引領、帶動和扶持作用[6]。基于上述認知，山東省直至德州市農發行在農業政策性金融支持“兩區同建”新型城鎮化方面進行了可貴探索。這些探索對海南正在推進的新型城鎮化具有很強的借鑒意義。

1.建立新型城鎮化政銀深度合作機制。學習國開行“規劃先行”的成功作法，緊密加強與各級政府的業務合作，不斷完善銀政業務合作機制，提前介入當地新型城鎮化建設規劃制定，提供專業化的融資方案、行業產業信息等金融服務，同步開展項目培育輔導直至項目評審。借鑒山東省農發行“整區域、全產業”的信貸支持模式，選擇如瓊海市國家農業公園、東方感恩平原國家現代農業試驗區、樂東沿海區域整治、南部市縣國家南繁育種基地、三沙市海洋經濟發展等作為重點支持區域，爭取總行支持在那里實行區域總體授信、提高分行管理權限等信貸運作模式。

2.策劃營銷農業政策性信貸資金與各級財政支農資金有機結合的項目貸款。農業開發和農村基礎設施建設項目均具有明顯公益屬性，自身經濟效益有限，項目運營所能提供的現金流難以覆蓋貸款本息，需要借助各級財政補貼實現資金平衡。在國家相關政策框架內，創新政策性信貸資金和財政支農資金有效結合機制，差別化推行以項目自身收入為主要還款來源、以借款人自身綜合收益為主要還款來源和以各級財政資金為主要還款來源等不同項目類型的支持模式。

3.創新項目貸款抵質押擔保方式。一是實行國有農用地、海域使用權、農村集體建設用地與城鎮建設用地同權同價的抵押擔保政策。二是實行土地交易收益及收益級差、農村集體土地承包經營權未來收益期值質押擔保政策。三是實行縣級以上（含）財政專項資金質押擔保政策。

4.創新投貸結合等新型金融支持模式。對熱帶現代農業園區項目、省級重點新型城鎮化項目實行貸款與省級產業園區發展基金捆綁貸款支持。對縣級以上（含）融資平臺公司、國有獨資或控股參股公司承建的新型城鎮化項目直接投資入股或債轉股予以支持以及隨后貸款跟進支持。對上述項目介入開展租賃、信托業務、代表債券發行業務。■

（責任編輯：于明）

參考文獻：

[1]中國社科院.中國農業轉移人口市民化進程報告[EB/OL].[2014-03-19]，http：//www.cssn.cn/jjx/jjx_dt/201403/t20140319_1035577.shtml.

[2]陳偉光，丁汀.瓊海城鎮化不砍樹不拆房不占田[N].人民日報，2014-08-31.

[3]孔祥云，王小龍.農村城鎮化模式的選擇[N].農村金融時報，2014-01-20.

[4]莫壯才.助推海南“三農”綠色崛起的“農+旅”信貸模式[J].海南金融，2012（6）.

[5]朱磊，張雪.新型城鎮化要圍繞“人”推進[N].經濟日報，2014-03-11.

[6]林立.農業政策性金融支持區域城鎮化建設模式[J].中國銀行業，2014（4）.