論排污權交易中公眾參與制度的建立和完善

摘 要 公眾參與是環境保護的治本之策，但我國各地排污權交易試點的制度設計中缺乏公眾參與制度。針對我國目前排污權交易制度存在的一些主要問題，建議從保障公眾知情權、參與環境決策權、保障社會監督權等方面不斷提升公眾參與水平，不斷完善排污權交易制度，切實保障公眾環境權益。

關鍵詞 排污權交易 公眾參與 制度

一、排污權交易制度及其存在的主要問題

排污權交易制度是人類面對日益嚴重的環境污染問題，而尋求一種比較經濟有效的污染防治手段而出現的制度創新。可達到基于市場機制調節排污企業的積極性，實現污染物總量消減，提高治理污染費用的使用效率；其實施過程主要包括確認排污權、確認排放量減少或排放減少信用、確立抵消制度、排污銀行制度等。

在我國，政府是制度的供給者，污染防治的各項制度表現為比較典型的政府主導型制度變遷，我國目前推廣的排污權交易制度正處在試點和推廣的的關鍵階段，主要存在以下多方面的問題：排污權的初始配置如何實現公平、合理、科學；對企業排污量如何實現準確監測；沒有建立起成熟的排污權交易市場機制；政府在排污物權交易中的主導地位缺乏監管等。

二、公眾參與制度

所謂公眾參與是指具有共同利益和興趣的社會群體對政府涉及公共利益事務決策的介入，或者提出意見和建議的活動。公眾參與是民主理念的體現和擴展，作為一種社會公共管理和公共事務方面相對獨立的行為模式，近年來逐漸凸顯其特征。公眾參與是環境保護的治本之策，公眾參與環境保護已經在世界范圍內受到越來越廣泛的關注。

排污權交易制度及其運行中面臨各方面的問題和障礙基本上可以通過公眾參與來緩解與防范。但在我國目前各地排污權交易的試點實踐中，公眾參與被嚴重忽視，主要表現在制度設計中缺乏公眾或環境污染受害者的參與，亟待制度化地引入公眾參與排污權交易，強化排污權交易的社會監督，實現排污權交易的制度價值，切實保障公眾環境權益。

三、建立和完善排污權交易中的公眾參與制度建議

1、保障排污權初始配置和交易中的公眾知情權

公眾知情是公眾參與的前提。知情權有兩個方面，一是公眾對于國家和政府掌握的信息有取得這樣一種自由，二是公眾有權利要求政府公開一些信息，這兩方面共同共同構成知情權，這也是一個民主社會的必然之意。《環境保護法》第11條第2款規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。國務院《全面推進依法行政實施綱要》里明確要求政務機關應該政務公開，2007年原國家環境保護總局頒布實施了《環境信息公開辦法（ 試行）》，對環境信息公開的主體、內容、方式、程序等重要事項都做了規定，對公眾的環境信息知情權起到了很好的保障作用。建議環境保護部門，對排污權交易的具體信息公開的更全面、完整、真實，為公眾查詢提供更便利的條件。在排污權初始配置的具體內容、排污權交易的具體內容能夠公示得更提早一些，以使利益相關者更早的了解，使公眾能更好地參與其中。

2、保障排污權初始配置和交易中的公眾決策權

公眾參與還需要政府授權并在法律層上得到保障，更重要的是讓公眾參與排污權交易立法和決策的過程，使排污權交易的立法體現法治精神，體現民情民意。

首先，要以完善立法機制為前提，貫徹落實公眾參與排污權交易的立法活動。針對目前排污權交易相關立法不健全的現狀，建議充分調動公眾參與立法的積極性，及時發布立法信息，采取座談會、論證會、聽證會等多種形式讓公眾及時、有效地參與進來。為排污權交易制度的順利推行打下良好的法治基礎。

其次保障公眾參與環境管理決策的制度建議。決策是貫徹立法的一種方式，排污交易中公眾的決策參與是指做出決策的過程要公眾參與，做出的決策本身也要有公眾參與的意見。我國傳統的決策體制是一種自上而下的集權型決策體制，要求公眾遵守政府的政策，而不能充分吸收公眾的各種建議和信息。

我國環境事務的公眾參與決策主要表現環境影響評價中。2002年頒布的《環境影響評價法》在第11條和第12條和2006年原國家環保總局在《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中，對公眾參與環境影響評價的決策做出了制度規定，公眾參與決策的規定比以前更加明確。但是，在這些規定中公眾參與決策的時機仍顯遲緩，公眾參與的效力也未作明文規定，可供選擇方案也比較缺乏。建議在排污權交易的具體決策中，政府首先政務公開，以不同意見為單位，在作出決定、決策之前，應該充分傾聽各種不同意見，提高我國政策、計劃和規劃的制定過程的透明度。

3、保障公眾參與排污權初始配置和交易中的監督權利

公眾參與環境管理主要是指公眾對環境執法的參與，是環境管理工作的必要補充。公眾作為環境污染、生態破壞的直接受害者和直接利益相關者，是最有效的社會監督主體，地方環境保護部門為保障公眾參與排污權交易的社會監督工作，建議建立以下制度：

（1）加強排污權交易前后的政府監督管理的社會監督工作

建議環保管理機關實施政務公開制度，定期向公眾公開一定時期的環保目標、政策措施和執法程序等，為公眾監督環保機關依法行政提供信息和機會；建議公開排污權交易實施過程，對存在的問題提出意見或建議，檢舉和揭發其中的違法行為，監督環保管理機關的執法活動；建立、完善環保機關的行政長官述職制度和信訪制度，以便公眾了解其施政結果和對信訪意見的答復情況。加強對行政權力的監督，督促其依法行政；可以以民主懇談為主要形式，參與政府年度排污權初始配置方案、排污權交易個案的討論，實現實質性參與的審查監督。

（2）建立健全環境公益訴訟制度

所謂環境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會的共同利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起訴訟，環境公益訴訟是環境監督的重要手段。近年來，在各方面的推動下，建立環境公益訴訟制度，逐步形成了社會共識，最高立法機關對《民訴法》的修改也吸納了環境公益訴訟制度。建議國家立法機關在研究修改《環境保護法》修正案草案時，積極回應環保要求，順應社會呼聲，并吸收環保司法實踐，對環境公益訴訟主體做出明確規定，并直接擴大訴訟主體資格，超越原告“有直接利害關系”或者“受具體行政行為侵犯”條件的限制，使更多的、具備訴訟能力的公民、團體可以提起公益訴訟。

（3）完善激勵公眾參與的獎勵制度。

在社會系統中，個體的環保行為要能轉化為群體參與行為，必須將個人環境意識社會化，這樣有益社會整體環境福利水平的改善和提高。根據調查數據，我國公眾在遇到環保活動時，絕大部分人都選擇視當時的情況再決定如何參與。可以得出公民參與的動力不足的結論，建議政府制定具體的獎勵政策激勵和引導，如果激勵超過了公眾參與的成本，那么將會更易于帶動公眾的集體環保行為并促使企業停止排污采取積極的環保行為，這將有利于社會整體環境利益。

參考文獻：

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