怎樣解決到期土地使用權(quán)續(xù)期的問題淺談

我國商品房的土地使用權(quán)有七十年，因此，七十年后的使用權(quán)確實值得購房者關(guān)注。《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！钡?，新修正的《房地產(chǎn)管理法》第二十二條又規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期，但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”該規(guī)定并沒有對住宅用地和非住宅用地進行區(qū)分。

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，住宅的土地使用權(quán)期限屆滿，房屋所有權(quán)人可以繼續(xù)使用土地，無須另外申請。而依據(jù)《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，房屋所有權(quán)人必須另外申請，否則喪失土地使用權(quán)。但無論是按照哪一個法律規(guī)定，房屋所有權(quán)人繼續(xù)使用土地，都應(yīng)當(dāng)另行繳納土地出讓金?！段餀?quán)法》中的“自動續(xù)期”，應(yīng)當(dāng)理解為期限屆滿后，按原土地出讓合同約定的出讓金價格繳納地價，而《房地產(chǎn)管理法》中的“依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”，則賦予了政府調(diào)整出讓金的權(quán)利。兩個法律之間的差異還需要立法部門予以解釋，在新的解釋尚未出臺之前，《房地產(chǎn)管理法》將優(yōu)先適用。因此，從現(xiàn)行法律規(guī)定，尚不能判斷你所購買的房屋，在七十年使用期限屆滿后，還需要投入多少資金才能繼續(xù)使用。

隨著部分土地出讓期限的逐漸臨近，人們將日益關(guān)注對土地使用權(quán)到期后其地上建筑物和土地的處理方式。誠然，國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）已經(jīng)做出到期后土地使用權(quán)與建筑物、其他附著物（以下簡稱“地上定著物”）由國家無償取得，申請續(xù)期應(yīng)重新簽訂合同并另支付出讓金的規(guī)定。不過，從建筑物所有權(quán)和資源的有效利用角度看，此種處理方式值得商榷。

首先，地上定著物既然全由土地使用權(quán)人投資興建，則其理應(yīng)取得所有權(quán)。從民法角度看，這種“由國家無償取得”，既不符合國家關(guān)于取得所有權(quán)兩種方式——“征收和沒收”的相關(guān)規(guī)定，又明顯侵犯了民事主體的合法權(quán)利，更不符合市場經(jīng)濟平等、自愿的原則。有人以“房隨地走”為據(jù)，但事實上大部分我國法系國家中都存在單獨設(shè)立土地權(quán)利與建筑物所有權(quán)的情況，羅馬法對國有土地上的建設(shè)者，在支付一定地租后是承認(rèn)其建筑物的獨立權(quán)利的。

其次，這種“由國家無償取得”的做法，會對期限將至土地的有效利用形成負(fù)面影響。隨著土地期限屆滿，土地使用權(quán)人必然會怠于維護和改進，甚至可能會把有殘值的附著物或建筑物附屬設(shè)備、設(shè)施拆走及至于拆毀建筑物，屆時國家面對的將是一片廢墟，土地的有效和永續(xù)利用無從談起。

再次，與行政劃撥土地相比，在法律上顯失公平。據(jù)《暫行條例》第48條規(guī)定，行政劃撥地在收回土地使用權(quán)時，其地上建筑物要給予適當(dāng)補償，而以支付出讓金獲得的土地使用權(quán)在收回時其地上定著物反而不予補償。兩相對比，更顯見其不合理性。

還有，法律規(guī)定內(nèi)部也有自相矛盾之處。《暫行條例》第41條規(guī)定的土地續(xù)期僅支付土地使用權(quán)出讓金，顯然不含建筑物價值，如果建筑物已由國家無償取得，那么，續(xù)期土地使用權(quán)人僅支付出讓金就能獲得土地使用權(quán)是不夠的，在理論上講，他還得支付“已歸屬于國家的”地上房產(chǎn)。

那么到期土地的續(xù)期問題該怎樣解決？

我國的土地出讓制度在很大程度上借鑒的是香港的官地批租制度，故了解一下香港土地到期后的處理方式很有必要。香港的到期土地續(xù)期處理主要由《政府租契條例》、《新世界土地契約（續(xù)期）條例》等法律規(guī)定，處理方式是土地自動續(xù)期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注冊處登記簿上注明。另外，續(xù)期不需補交地價，僅需每年繳納新地稅，標(biāo)準(zhǔn)為年度差餉的3%。有學(xué)者把“新地稅”視為年地租，其實二者區(qū)別很大。按照香港法律，差餉為房產(chǎn)年度總租金的5%，依此換算，續(xù)期土地業(yè)主的年應(yīng)繳新地稅僅及房產(chǎn)年租金的1.5‰、市場地價的0.1‰。而按照年地租理論，每年繳納的地租是由市場地價還原轉(zhuǎn)化而來的，故年地租標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新地稅標(biāo)準(zhǔn)。所以，香港土地續(xù)期按年度繳納的新地稅在很大程度上僅具象征意義。這種續(xù)期制度形成的歷史背景，是1973年九龍地區(qū)業(yè)主與政府因為續(xù)期補地價問題發(fā)生的沖突。時至今日，此項續(xù)期制度已臻成熟并得到廣大業(yè)主的認(rèn)可。對照內(nèi)地的前述規(guī)范，有這么幾個問題值得討論：

其一，土地續(xù)期是否需要申請？在地少人多的中國，公寓樓是城市住宅的主要形態(tài)。在這種一棟樓宇、多元產(chǎn)權(quán)的情況下，土地管理機關(guān)（在絕大多數(shù)情況下）所要面對的是一塊土地存在成千上萬個需要辦續(xù)期的土地使用權(quán)人。要求業(yè)主統(tǒng)一集中申請，基本不可行；而倘若部分業(yè)主申請續(xù)期，部分申請國家收回并補償?shù)厣细街铮涮幚淼膱?zhí)行難度和行政成本是可想而知的。照我看，不如允許期滿自動續(xù)期，續(xù)期合同的權(quán)利義務(wù)設(shè)定可維持原合同，并辦理相應(yīng)登記。若有公共利益需要的，則不論是否續(xù)期，均可辦理征用，無需跟“續(xù)期”掛鉤。

其二，續(xù)期支付的出讓金該依什么標(biāo)準(zhǔn)？按《暫行條例》第41條的字面理解，似乎應(yīng)該與新出讓的采用同一標(biāo)準(zhǔn)。這里就存在一個矛盾，按照房地產(chǎn)估價原理，續(xù)期土地其上有他人擁有所有權(quán)的建筑物，則宗地地價必然低于同等條件下的新地地價，續(xù)期補交的與新出讓新交的采用同一標(biāo)準(zhǔn)顯然不合理。何況，對續(xù)期土地國家無需增投開發(fā)費，而對新出讓地國家多會投入一定的開發(fā)費和征地費。因此，續(xù)期支付的出讓金理應(yīng)低于新地出讓金。

其三，續(xù)期土地還繳不繳城市建設(shè)配套費？據(jù)我國土地管理的實際，許多城市都把地價款分成土地出讓金、土地開發(fā)費與城市建設(shè)配套費。在形成了這么個結(jié)構(gòu)關(guān)系的情況下，土地出讓后，在大部分城市還得另行繳納城市建設(shè)配套費。然而，據(jù)各地相關(guān)規(guī)定，在改擴建房屋時，其原有建筑面積部分的城市建設(shè)配套費是可免交的。援此，則土地續(xù)期也無需再行繳納城市建設(shè)配套費。

（作者單位：湖北省荊門市國土資源局白廟管理所）