土地閑置問題的法律分析

摘 要 閑置土地的大量存在成為當前較為嚴重的鋪張浪費資源的現象，清理處置閑置土地是國土資源管理工作的重要內容。閑置土地問題在目前來說是一個比較嚴重的問題，而立法的缺失使得該問題的解決變得更加的困難，所以當前針對該問題首先應在立法上完善有關的制度，做到有法可依，本文主要是從土地閑置的內涵、現狀、法律制度等方面進行探討。

關鍵詞 土地閑置 法律制度 立法完善

一、土地閑置的內涵及認定

（一）土地閑置的內涵

我國對土地閑置已早有定義，1999年4月28日國土資源部在《閑置土地處置辦法》中明確指出：閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限，未動工開發建設的建設用地。

（二）土地閑置的認定

在具體認定是否為閑置土地時，有兩個界限。

1、時間界限。國有土地有償使用合同或者建設用地批準書中，有動工開發建設日期的，超過此期限，未動工開發建設；無動工開發建設日期的，自合同生效或者建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設。

2、開發建設程度界限。已動工開發建設，但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，且未經批準中止開發建設連續滿1年。

二、土地閑置的現狀

從1986年第一部《土地管理法》頒布以來，我國就把珍惜、合理利用土地和切實保護耕地作為我國的一項基本國策。

根據2010年一份《有關房地產開發企業土地閑置情況表》，北京、廣州、海南、江蘇等地成為閑置土地“重災區”，四地閑置土地數量占全國的近四分之一，70%以上閑置土地性質為住宅用地。豍國土部土地利用司司長廖永林表示，目前土地閑置大體分兩類，一是由于企業自身原因造成的，占46%，二是由于政府原因造成的，占54%。截至2010年5月底，各地共上報2815宗閑置土地，面積16.95萬畝。

從以上數據可以看出，目前我國土閑置土地有以下幾個特點：（1）我國的閑置土地數量多，且地區差異大；（2）住宅用地和基礎設施建設占得比重較大；（3）由于行政原因造成的閑置土地數量較大。

三、土地閑置的法律制度

（一）立法概況

在我國，并沒有一部專門規范土地利用和使用的法典，關于土地利用和閑置土地的規定散見于憲法、物權法、土地管理法、城市房地產管理法、國務院規定、部門規章以及其他政策性文件中。

（二）土地閑置的法律處理

1、土地閑置的行政處置

延期開發；變更開發用途；安排臨時使用；強制招標、拍賣；土地置換，包括當期（或即期）置換和遠期（或后期）置換；分割處置。

2、土地閑置的行政處罰

土地使用者無正當理由，造成土地閑置，立法主要規定有兩種行政處罰措施：一是超出出讓合同約定的動工開發日期閑置滿一年不滿兩年的，征收閑置費；二是土地閑置在2年以上的，無償收回土地使用權。

《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發[2008]3號）進一步明確，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。

3、土地閑置的刑事責任

根據《閑置土地處置辦法》第二十九條，縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規定，有下列情形之一的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

4、土地閑置的免責事由

一是由于不可抗力造成的土地閑置；二是由于政府或政府有關部門的行為；三是由于動工開發必需的前期工作。

四、土地閑置的解決措施

（一）加強監管，提高閑置土地的利用率

出現如此多的閑置土地，一方面是由于有關企業、個人鉆法律的空子，另一方面是由于政府的監管力度不夠大，不能及時發現并及時解決，重新利用土地。所以，有關政府部門應加大監管力度，充分利用現代信息技術，對出現的閑置土地進行及時的處理，重新發揮其作用，提高閑置土地的利用率。

（二）完善立法

（1）建立空閑地強制使用制度

為了減少閑置土地的數量，防止有人投機囤積土地，提高土地的利用率，應以法律的形式規定空閑地強制使用制度，并加大懲罰的力度。首先應確定空閑地強制使用的實施條件，其次應規定相應的處罰措施。

（2）建立閑置土地發展權

閑置土地發展權是指國家土地管理機構突破閑置土地原有的土地利用形式， 在空間維度上向縱深方向發展，在使用形式上變更土地原有用途，對閑置土地實施再開發的權利。一旦從立法上解決了閑置土地發展權的問題，閑置土地用途的更改就受到法律的保護，從客觀上迫使政府部門、經濟組織或個人不能肆意圈地。

（3）完善閑置土地強制處置程序

法治社會不僅要求實體上的公正而且要求程序上的公正，所以政府在實施行政行為時要嚴格按照相關法律、規章制度的規定，做到有法可依、有法必依。首先，法律應明確實施閑置土地強制處置的行政主體；其次，應明確閑置土地的處置步驟。

五、結語

土地資源作為一種稀缺資源，它不僅為我們提供了生存場所，而且是我們生活資料的來源，支撐著整個社會的生產力和經濟增長。土地的閑置不僅浪費了寶貴的土地資源，而且加劇了整個社會的矛盾，抬高了商品房的價格，阻礙了經濟的發展，所以閑置土地問題的解決對于我國的發展是至關重要的，而且在法律上規定土地閑置的相關問題，對于有關政府、企業及個人來說約束力更大，效果更好。

注釋：

閑置土地.百度百科.http：//baike.baidu.com/link？url=mqioUB9x-bdJpyfMcLKkrFSjlUTzYMgdkOeQa8aNFFRzrQqCXd9laNKcGjVmLYP5 ，2011年12月29.

參考文獻

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[3]張雪.關于土地閑置及解決對策的探討[J].河北農業科學，2010，14（4）.