論商業(yè)銀行外部法律控制制度的完善

摘 要 我國(guó)雖然制定了一批重要的法律、法規(guī)和規(guī)章，初步做到了有法可依，但還存在不少的問(wèn)題，如在商業(yè)銀行外部風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度方面的銀行監(jiān)管法律制度的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 風(fēng)險(xiǎn)控制 法律監(jiān)管

2003年12月27日通過(guò)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》 分為總則、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施、法律責(zé)任和附則共 6 章、50條，是關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)督管理行為的專門法律，旨在以法律的形式，明確中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)、原則，確定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定地位和職責(zé)，加強(qiáng)和完善監(jiān)管手段，規(guī)范監(jiān)管程序，推進(jìn)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管向國(guó)際接軌，實(shí)現(xiàn)從合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從而提高我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的有效性。它與《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》共同構(gòu)成我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范體系的核心。此外還有大量的行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)金融制度作出規(guī)范。但是現(xiàn)存的立法規(guī)定問(wèn)題很多。首先，現(xiàn)存法律法規(guī)多有重復(fù)之處，法律可操作性差，存在很多立法滯后和空白，監(jiān)管法律存在監(jiān)管真空。其次，法律執(zhí)行、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督情況也不盡如人意，缺乏規(guī)范的信用管理體制。再次，我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制法律制度和市場(chǎng)化約束制度也很不完善。如，缺乏完善的信息披露制度、次級(jí)債券制度、最后貸款人制度，基本不存在存款保險(xiǎn)制度。

加入WTO以來(lái)，我國(guó)必須面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、金融自由化和一體化進(jìn)程。商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)在已成為威脅我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的重大隱患。盡快強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制能力，已經(jīng)成為我國(guó)商業(yè)銀行建立并保持其核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。金融危機(jī)的主要原因是未能妥善解決銀行風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從各國(guó)防范和控制銀行風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，制定良好和完善的法律制度是商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的主要手段。建議商業(yè)銀行對(duì)現(xiàn)有外部控制法律制度進(jìn)行認(rèn)真清理，由立法部門組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行充分研究，規(guī)范“立法程序”，明確“立法”權(quán)限，增強(qiáng)“立法”的可操作性與統(tǒng)一性。如立法與監(jiān)管部門在制定規(guī)章制度時(shí)應(yīng)整體規(guī)劃，加強(qiáng)法制體系建設(shè)的系統(tǒng)性；立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)應(yīng)該規(guī)定得盡量明確，使在實(shí)踐中可操作性更強(qiáng)；立法與監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)那些已經(jīng)陳舊過(guò)時(shí)的規(guī)章應(yīng)及時(shí)地廢止或修改，及時(shí)更新法律法規(guī)；立法應(yīng)跟上商業(yè)銀行的發(fā)展；應(yīng)在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中詳細(xì)明確規(guī)定央行與銀監(jiān)會(huì)各自的監(jiān)管職責(zé)，建立監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的協(xié)作制度，解決監(jiān)管真空問(wèn)題。

一、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)監(jiān)管和市場(chǎng)退出

商業(yè)銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是注冊(cè)資本。強(qiáng)調(diào)充足的資本是任何穩(wěn)健的銀行體系的基礎(chǔ)。因此在有關(guān)的立法與執(zhí)法過(guò)程中必須強(qiáng)調(diào)資本金的充足性。其次，商業(yè)銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制應(yīng)強(qiáng)調(diào)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍、法人任職資格等。商業(yè)銀行“應(yīng)減少分支機(jī)構(gòu)層次，提升分支機(jī)構(gòu)功能”，這對(duì)于商業(yè)銀行目前整頓營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)過(guò)多過(guò)濫、實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)展業(yè)務(wù)領(lǐng)域十分有利和迫切。商業(yè)銀行必須縮短半徑，減少中間環(huán)節(jié)，避免分散經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，還應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行的各種風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行持續(xù)監(jiān)管，建立事中監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)性安全網(wǎng)。在市場(chǎng)退出方面，將銀行并購(gòu)這種市場(chǎng)退出方式納入法定方式，并盡多采用此種主動(dòng)的退出方式，避免采用破產(chǎn)等被動(dòng)型方式。在退出對(duì)象上，應(yīng)該嚴(yán)格把握退出的度。一類銀行是從根本上喪失了償債能力，應(yīng)毫不遲疑的讓其退出市場(chǎng)，另一類是暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性資金困難，應(yīng)盡量采取補(bǔ)救措施讓其恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力。應(yīng)規(guī)定對(duì)違反法定義務(wù)和程序并造成銀行損害后果的人員及組織追究法律責(zé)任。

二、進(jìn)一步改革銀行監(jiān)管方式

第一，要建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。借鑒和運(yùn)用國(guó)際上的監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一商業(yè)銀行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)格式報(bào)表標(biāo)準(zhǔn)化和原始數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑規(guī)范化，按會(huì)計(jì)科目設(shè)計(jì)科學(xué)的監(jiān)控指標(biāo)，實(shí)施并表監(jiān)控。加快非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的電子化、信息化，建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控中心數(shù)據(jù)庫(kù)，開發(fā)計(jì)算機(jī)軟件，實(shí)現(xiàn)信息化、自動(dòng)化。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)傳遞、控制問(wèn)題，加快完善安全預(yù)警系統(tǒng)。

第二，加大現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，嚴(yán)肅查處違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。要制定規(guī)范的現(xiàn)場(chǎng)檢查程序和方法，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查的全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格管理和控制，確保現(xiàn)場(chǎng)檢查的有效實(shí)施。以非現(xiàn)場(chǎng)檢查所預(yù)警的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況為依據(jù)，及時(shí)跟蹤檢查商業(yè)銀行不良貸款余額與比例較高的分支行。發(fā)現(xiàn)查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)違章行為等問(wèn)題后，嚴(yán)厲查處，通過(guò)取消單位負(fù)責(zé)人任職資格、行政處分、在金融系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行通報(bào)、限制其開展某些業(yè)務(wù)等手段進(jìn)行處罰。

第三，建立商業(yè)銀行評(píng)級(jí)制度。可以參考美國(guó)的“駱駝評(píng)級(jí)體系”對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行考核打分，據(jù)此確定被監(jiān)管銀行的等級(jí)，對(duì)不同等級(jí)的商業(yè)銀行定期發(fā)送監(jiān)管告誡通知書，進(jìn)行告誡談話。

三、加強(qiáng)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督

在行業(yè)自律方面，我國(guó)銀行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，擔(dān)當(dāng)其應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任。首先要確定各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能和分工范圍，再是它的準(zhǔn)確定位。在社會(huì)監(jiān)督方面，首先我國(guó)應(yīng)該有效發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，其次發(fā)揮社會(huì)公眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。

四、建立信用保障法律體系

在信用經(jīng)濟(jì)中，商業(yè)銀行是社會(huì)信用的集散地。因此，除了上面的監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督外，還應(yīng)在信用保障體系上完善，為銀行風(fēng)險(xiǎn)控制創(chuàng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家信用活動(dòng)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，這主要取決于他們有健全的信用保障體系，我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立起我國(guó)的信用保障法律體系。在解決金融市場(chǎng)的信用危機(jī)問(wèn)題時(shí)，依靠在道德層面上的宣傳教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有把社會(huì)信用建立在法治的基礎(chǔ)上，才能防范和化解信用危機(jī)。應(yīng)盡快制定并出臺(tái)《信用法》，用法律的形式將信用觀念、信用方式、信用管理、失信懲戒等用法律的形式確定下來(lái)，統(tǒng)一規(guī)范信用體系，出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。