村民小組干部挪用土地補償款定性分析

一、引言

在我國現階段，農村基層干部擁有諸多與國家、集體和個人利益密切相關的重要職權，承擔著大量的具體工作，如何依法懲治村干部的職務犯罪行為，最大限度的減少人民群眾身邊的干部腐敗問題，直接關系到我國基層政權穩固。但由于對現階段農村基層干部職務犯罪主體的界定問題和犯罪對象的性質認識不統一，在司法實務中直接影響到職務犯罪案件在實體法上的定罪量刑和程序法上的管轄分工，造成基層群眾特別是基層農民告狀無門，不利于矛盾的化解和社會的穩定。本文將針對村民小組干部挪用土地補償款定性問題進行探析，以期為在司法實踐中對此類定罪問題拋磚引玉。

二、基本案情

2011年年初，某市國土資源局委托某拍賣行拍賣該市某村的39.55畝預留地，拍得價款2.93億元，以征地補償款的形式陸續返還給該村村委，由該村村委再陸續下撥給各村民小組，委托各村民小組發放給村民。經過村委會議研究決定，用各村民小組長名義，留各村民小組出納的印鑒，附土地收儲協議，由村委統一辦理開戶手續，此賬戶專門用于涉案拍賣款的發放。2011年至2012年，該村村委將該村第三生產隊第一小組應分的預留地拍賣款10609505.1元發放到以第一小組組長李某名義開設的預留地拍賣款專戶，由李某及該小組出納犯罪嫌疑人陳某負責發放給第一小組組員。犯罪嫌疑人陳某利用其擔任第一小組出納的職務便利，在2011年至2012年間，多次將該預留地拍賣款共計118.404393萬元挪用給其在經營鋁合金生意的兒子陳某某，用于經營盈利活動。

三、分歧意見

本案中對犯罪嫌疑人陳某利用職務便利挪用征地補償款用于經營盈利活動的犯罪事實無異議，本案的爭議焦點為犯罪嫌疑人陳某構成挪用資金罪還是挪用公款罪？目前存在兩種觀點。

第一種觀點認為，犯罪嫌疑人陳某構成挪用資金罪。理由如下：

1、犯罪嫌疑人陳某不屬于國家工作人員

根據《全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋》，“村民委員會等村基層組織人員”協助人民政府從事七項行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，以國家工作人員論。故判斷村民小組出納是否屬于國家工作人員，先要判斷其是否屬于上述解釋中的“基層組織人員。此觀點認為，“村民委員會等村基層組織人員”是指在此應作限制性解釋，不能將范圍向下延伸，基層組織人員只能是主任、副主任、委員及其下設的人民調解、治安保衛等委員會，而不包括村民小組干部。同時，1999年7月，《最高人民法院關于村民小組長利用職務之便非法占有公共財物行為如何定性問題的批復》明確規定：“對村民小組組長利用職務上的便利，將村民小組集體財產非法占為己有，數額較大的行為，應當依照刑法第二百七十一條第一款的規定，以職務侵占罪定罪處罰”。據此也可以得出村分設的村民小組不屬于立法解釋中所指的基層組織，本案中陳某作為村民小組的出納，當然不屬于國家工作人員。

2、涉案土地補償款為村民小組集體所有，不應定性為公款。

涉案土地補償款本應由村委財會人員直接發放給每一村民 ，但由于該村人口較多，所以村委規定了由村委財務將補償款先轉到村民小組組長個人存折、再由村民小組發放的特殊程序。此時，該土地補償款在這個程序中的性質已經轉變，即在村委會未分配到村民小組組長個人賬戶之前，屬于國有財產；在轉到村民小組組長的個人賬戶存折之后，該款不應也不能認定為國有財產，而應當認定為該村民小組集體所有的集體資產。

綜上，本案中陳某挪用土地補償款的行為實質是非國家工作人員挪用村集體財產的行為，涉嫌挪用資金罪。

第二種觀點認為，犯罪嫌疑人陳某構成挪用公款罪。理由如下：

1、犯罪嫌疑人陳某屬于“其他依照法律從事公務的人員”，應當以國家工作人員論。

犯罪嫌疑人陳某身為村民小組出納，屬于基層組織人員，其協助政府發放征地補償款，屬于“其他依照法律從事公務的人員”，以國家工作人員論。

2、涉案土地補償款為國有財產。

涉案土地補償款在沒有下發到村民手中之前仍然屬于國有財產，政府有關部門有權對土地補償款的分配和使用情況進行監督，陳某只是有義務協助政府從事土地補償款的管理工作，其挪用行為侵犯的是國有財產的所有權。

綜上，本案中陳某挪用土地補償款的行為實質是國家工作人員挪用國家財產的行為，涉嫌挪用公款罪。

四、評析意見

筆者贊同第二種意見，具體分析如下：

1、犯罪嫌疑人陳某的身份是否屬于國家工作人員

（1）村民小組出納是否屬于“村基層組織人員”？

立法解釋規定“村民委員會等村基層組織人員”，就表述村基層組織不限于村委會成員，還應該包括其他與村委會成員工作職能向類似的人員。根據我國《中華人民共和國村民委員會組織法》第十條規定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。”這說明村民小組是依照法律產生的村民委員會的派生機構，屬于村民委員會的一個組成部分，村民小組有協助村民委員會或人民政府開展工作的職能，在實際工作中，村委會也往往將自己負責的部分事務分配給各村民小組，由小組長負責落實。此時，村民小組承擔了村民委員會的部分職責，村小組干部當然屬于“村基層組織人員”。而犯罪嫌疑人陳某身為村小組出納，由村小組選任產生并由村委確認，理當屬于“村小組干部”范疇。

（2）犯罪嫌疑人陳某發放土地補償款的行為是否屬于協作人民政府進行行政管理工作？

本案所涉預留土地拍賣款為某市國土資源局委托拍賣行拍賣，并以征地補償款的形式還給該村委，由該村委下發給村民。村民小組下發征地補償款的行為屬于“協助人民政府從事行政管理工作”，其組成人員屬于2009年《全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋》中“其他依照法律從事公務的人員”，應當以國家工作人員論。

（3）如何解讀1999年《最高人民法院關于村民小組長利用職務之便非法占有公共財物行為如何定性問題的批復》？

最高人民法院《關于村民小組長利用職務便利非法占有公共財物行為如何定性問題的批復》指出：“對村民小組組長利用職務上的便利，將村民小組集體財產非法占為己有，數額較大的行為，應當依照刑法第二百七十一條第一款的規定，以職務侵占罪定罪處罰。” 對此解釋，有的觀點作了進一步擴大的理解，認為村民小組長利用職務之便實施的其他犯罪行為也不能構成檢察機關管轄的貪污、受賄、挪用公款等罪。筆者認為：在這里，村民小組組長“利用職務上的便利”，是指其利用對村民小組的集體事務行使管理職權的便利，而并非依法從事公務。另外，其犯罪的對象是集體財產而非公共財產。可見，最高人民法院的司法解釋針對的是“村民小組組長利用職務上的便利，將村民小組集體財產非法占為己有，數額較大的行為”，并未否定村民小組長利用職務之便實施其他的犯罪行為可能構成檢察機關管轄的貪污、受賄及挪用公款等犯罪。故不宜以最高人民法院的司法解釋排斥村民小組組長屬于“依照法律規定從事公務的人員”。

（4）從“從事公務”角度看村民小組出納職務犯罪的主體身份認定。

刑法中的“從事公務”是指代表國家對公共事務進行的管理、組織、領導、監督等活動，具有二方面特點：一是具有管理性，即對公共事務進行管理。二是具有國家代表性，是代表國家管理性質的行為，而不是代表某個人、某個團體的行為。這種活動是國家權力的一種體現或是國家權力派生權力的一種體現。1989年11月6日“兩高”《關于執行<關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定>若干問題的解答》中就貪污罪的主體指出：直接從事生產、運輸勞動的工人、農民、機關勤雜人員，個體勞動者，部隊戰士，經手公共財物的，“如果他們所從事的僅僅是勞務，不能成為貪污罪的主體。”言外之意，如果他們從事的不僅僅是勞務，而是公務或部分是公務，就可構成貪污罪主體。可見，判斷是否刑法意義上的國家工作人員要牢牢抓住“從事公務”這個本質特征，而不能簡單以有否國家干部身份或以在什么單位工作來確定，不能以正式工、合同工、臨時工為劃分標準。如教師收受學生財物，給學生考卷打了高分不能以受賄罪論處，因為教師的教學活動是一種職務行為，但是，如果這個教師負責某次中考考場的座位安排，為了給某學生鄰座安排較好考生，以便給該生創造作弊條件收受財物就可以成為受賄罪的主體。同理，立法解釋的規定，當農村基層組織人員從事協助人民政府管理的7種行政管理職責的時候，可以按照“其他依法從事公務”的人員以國家工作人員論。也可以看出，立法解釋并不是從形式上要求某人是否具有國家工作人員的身份，而是主要看某人是否從事了協助人民政府的公務活動。如果只是片面的強調行為人要具有形式上的資格，而忽略實施的從事公務的行為，那將有許多的職務犯罪無法得到有力的打擊，這也違反了罪責刑相一致的原則。本案中，犯罪嫌疑人陳某身為村小組出納，協助政府發放土地補償款，行使該補償款的管理權、對該補償款的安全負責，當然屬于“從事公務”的行為，可以成為挪用公款罪的主體。

綜上，犯罪嫌疑人陳某身為村小組出納，屬于村基層組織人員，其在協助政府從事公務管理工作中，主體身份屬于“其他依照法律從事公務的人員”，應當以國家工作人員論，符合挪用公款罪的主體條件。

2、本案所涉土地補償款是否為國有財產？

（1）土地補償款在發放過程中的性質變化

村民小組作為村民委員會的派生機構，屬于村民委員會的一個組成部分，具有協助人民政府開展工作的職能。村委會將土地補償款發放給村民小組，由村民小組分發給村民，只是將其協助人民政府開展工作的職能和任務進行分解，土地補償款在未發給各村民以前，其性質仍然屬于國有財產，政府有關部門有權對土地補償款的分配和使用情況進行監督，陳某只是有義務協助政府從事土地補償款的管理工作，其挪用行為侵犯的是國有財產的所有權。

（2）以村民小組組長個人名義開戶的賬戶儲存土地補償款是否影響土地補償款性質的認定？

有觀點認為涉案補償款存入村民小組組長的個人賬戶，該款就不應再認定為公款，而應當認定為村民小組的集體資產。對此，筆者認為該賬戶的開設經過村委會議研究決定，用各生產隊隊長名義，留各生產隊出納的印鑒，附土地收儲協議，由村委統一辦理開戶手續。此賬戶專門用于涉案拍賣款的發放，支取必須憑借生產隊隊長身份證及出納預留印鑒，有村民小組和出納共同管理，不同于一般個人賬戶，其實質為該村民小組專戶。土地補償款存入此專戶，并不影響土地補償款性質的認定。

綜上，本案所涉土地補償款為國有財產。

綜合以上分析，筆者認為村民小組干部在協助政府從事公務管理工作時符合職務犯罪的主體要求，本案征地補償款仍然處于國家的管理中，屬于國有資產。犯罪嫌疑人陳某挪用土地補償款的行為應當依照挪用公款罪定性處罰。

參考文獻：

[1]孟慶華，高秀東.貪污罪的定罪與量刑[M].人民法院出版社，2001：178.

[2]孫國強.貪污賄賂犯罪疑難問題學理與判解[M].中國檢察出版社，2003：82.

[3]孫明放.村民小組組長挪用土地征收補償費應如何定性.中國法院網，2008年01月25日.

[4]鮑華敏.幾種職務犯罪主體范圍的理解和適用.金華市中級人民法院，2010年6月2日.

[5]張杰.三類組織人員能否成為職務犯罪主體[J].

[6]農村基層組織人員職務犯罪主體的認定.正義網，2013年7月24日.