試論公共問題管理

摘 要 當社會公眾的共同預期不能夠落實，且涉及的公共利益面臨威脅時，即為已產生了公共問題。公共問題本源于人與人相互作用的非個體效應。公共問題管理就是在公共問題演變成為危機之前，權力主體及時地對此作出回應，通過改變公共問題的發展進程，從而保障公共利益的有效實現。公共問題的有效管理必須采取適當的策略并遵循正確的方法。

關鍵詞 公共問題 公共性 公共利益 管理對策

一、公共性：公共問題的內在特性

公共問題存在于人們生活的方方面面，亦是多門社會學科研究的重要對象。如果一個對象存在的影響不僅僅作用于個別人而是對于多個人或主體產生了相應的影響，且當趨利避害的本性迫使當事人必須對利益相關的作用加以預防和選擇，而單個對象的影響作用又受到相應條件的制約時，可將其稱之為公共問題。

公共問題的基本特征：第一，公共問題具有影響的普遍性。第二，公共問題具有影響的不可分割性和公共性。可將其理解為：公共問題對其所有個體或團體產生的影響都是同質的，任何一個個體或團體都置身于這些問題其中，它超越了特定主體的界限。解決公共問題并不是為了滿足單個主體的利益需求，而是實現具有社會廣泛性的公共利益。而公共性則是公共問題區別于社會問題其最為本質的特性。

公共問題本源于人與人之間相互作用的非個體效應。公共性是的單個對象給予他人的一種非個體性影響作用，其反應的是一種社會價值關系。公共性并非是一個絕對的概念，它并不是對單個主體的排斥與否認，其是在個體作用的前提下對其他個體影響的一種輻射。即為，就其本質而言，公共問題具有個體問題集合，疊加，或延伸的特性。公共性的本質并不是對象的一種狀態或事實關系，而是行為對象對人的一種價值關系。

二、公共問題的理論性分析

對于國家而言，公共問題的核心不是一個政府是否認識到這些問題的重要性，而是在于認識到以后如何在具體的制度安排上加以解決，有切實的可操作措施。一個有效的政府與一個無能的政府的最根本區別，不是在認識層面，而是在操作層面。

1、公共問題的分析框架，簡稱為“三圈理論”，因為任何公共問題的提出，計劃或行動基本是由這三個中心問題組成，即為首先，在提出一項公共問題時，第一個問題即為詢問組織的現有能力是否足以執行正在分析的計劃，即能力問題。在公共問題領域，能力問題是解決公共問題的良好出發點。其次，在具備了一定的能力之后和確定的制度環境下，第二個問題即為這一計劃能否得到或獲得相關人員的支持，即支持問題。支持問題是一項計劃得以執行或實施的基本要素之一。最后，即價值問題，任何公共問題，必然都有一個公共價值問題，都要涉及公共利益。總之，要使其成為公共領域戰略制定的基本條件，其前提是必須有相關的制度環境。

2、國外相關學者早在上世紀90年代初就對于公共問題的生命周期進行了系統的研究。他們認為，問題一般是通過一系列可別識別的階段發展起來的。因此，了解其問題的生命周期對于有效的解決問題是非常重要的。公共問題的生命周期是由問題起源，擴散影響，問題成熟，公共焦點四階段組成的。首先，問題起源，即潛在問題。它是在之前具有偏差的決策發展而產生的結果，其對于公眾的利益和社會的發展存在潛在的影響，有發展成焦點問題或事件的可能性。此階段的特征為：問題缺乏定性的形式和內容，還未引起社會公眾和公共組織的足夠重視，此時人們對于問題的性質和其影響等在認識上較為不確定，不能夠形成改善此不良狀態的確切建議或措施。其次，擴散影響，即顯現問題。在此階段問題有了其活力，尤其當管理者將其精力置于其他的重要任務時，問題就趁機發展起來，影響也逐漸表露出來，并未被公眾所認知。且此時也難以確定問題的威脅程度及其發展趨勢，也很難確定問題是否會在短時間內增加其強度，是局限于此還是繼續滲透于其他的領域。盡管有不確定性的存在，但對于公共管理者而言，應當正視此事實，深入分析研究其本質所在，從而預測其發展，通過對問題的變化性予以干預，使其向著有利的方向發展，以做好前期的準備工作。再次，問題成熟，警戒問題。在此階段問題已經成熟，其影響亦具有普遍的作用，社會價值與公眾的公共利益都已受到明顯的危害。此時公共權力機構也已意識到問題的嚴重性，立場態度明朗化，組織需求解決方案，力求使公眾及組織的損失最小化。但由于此階段難度增大，解決公共問題對政府的能力與合法性提出了挑戰。最后，公共焦點，必解問題。問題發展于此，已成為公眾和權力主體共同關注的焦點問題。由于其長期的作用造成的影響由輕到重，公眾的反映日漸強烈，而公共組織面臨的壓力也越來越大，管理越來越被動，最終使得解決問題的成本加大。

三、公共問題的解決途徑

從實踐角度分析，公共問題并不是孤立的。大多數的公共問題可能都交互作用，相互依存。由于公共問題的潛在的相關性，即如果某一公共問題不能夠得到及時的解決，就有可能產生新的公共問題，或者影響到其他公共問題的解決。這不僅對作為公共權力機構的政府，亦對其他社會主體提出了現實的訴求。從某種意義上說，公共部門不能帶來更高的制度績效，本身就是一個重大的公共問題。因此，公共問題的有效管理其最終目標并不在于創造更高的制度績效，而在于與公眾不斷提高的合理預期相匹配。

然而，即使在戰略性公共管理的框架之內，我們也不可能期待所有的公共問題都能在短期內得到解決。以下兩條原則也應該得到支持： 其一，只有當公共問題成為焦點并引起公共決策主體的足夠重視時，其才能夠成為公共政策議程的一部分，進而得到優先的解決。其二，多數公共問題是長期積累的結果，因而只能夠通過長期的制度化的方式逐步予以解決。至此，所謂的有效公共問題管理包含的內容有：第一，尋求解決公共問題的多元化途徑，使得公共管理的行為主體和利益相關者在同一制度框架之下行為；第二，在更為普遍的公共性的驅動下重新審視傳統公共行政的局限性，尋求保障，進而合理分配公共利益的公共管理；第三，由于政府是公共管理過程中的核心行為主體，探討如何通過多樣化途徑以改善政府績效，提升政府的公共行政能力，因而，對于公共問題的有效管理被作為戰略性公共管理研究的重要組成部分。

公共管理者應對存在的公共問題予以及時有效的管理，從而保障公共利益的有效實現，其必須使用適當而有效的策略，遵循具有可操作性的途徑。同時，這亦是對于公共管理者的基本要求。

（一）重要策略

其一，公共政策的落實過程應當謹慎，穩妥，循序漸進。公共管理者對于公共問題的本質始終要有一個清晰的認識。因此，公共管理者在處理問題時應當跟隨著問題的發展予以靈活的應對。

其二，不同的公共問題應運用不同的方法去解決。對于問題要盡早預測，早規劃，早采取措施，掌握主動權。將問題排序，重點問題優先管理。

其三，公共問題與政府活動密切相關，政府的基本職能即為通過公共政策制定與執行以尋求對存在的或可能產生的公共問題的解決方案。“以人為本”是政府履行其職能的出發點和最終結果，和諧社會的建立也是以政府職能的實現為先決條件。為實現我國社會發展的戰略目標，構建和諧社會，應重點討論政府應該做什么，應該通過公共政策的制定逐步實現政府職能到位，消除政府缺位和錯位現象。

（二）公共問題管理的基本途徑

其一，建立和完善公共問題的準入政策議程的機制，是有關公共問題能夠及時的得到政府的重視。注重信息的察覺，在社會系統中建立有利于信息傳遞和反饋的通道；發揮社會團體的相關利益集團的應有作用；建立新聞與社會輿論監督機制。其實際上即為要求建立善治和社會管理的框架。

其二，為了有效管理公共問題，必須實行決策的科學化，制度化和民主化，同時應該加強和改善政策的執行體制、評估、監督機制，根本提升政策的效能和質量，充分實現政策的預期目標。

其三，對全體公眾進行問題教育，提升其意識，取得公眾在問題管理上的理解和配合。要使公共問題的解決產生其理想的效果，就應當努力使社會公眾更好地配合政府對問題的應對行為。

其四，將公共問題管理納入各級政府管理者的政績考核范圍，以使得管理主體對于公共問題予以高度重視，從而便于建立相應的獎罰制度和責任追究制度。此外，認真的研究和借鑒國外有關公共問題管理的理論研究成果和實踐經驗，以提升我國管理公共問題的能力。

綜上，公共問題的存在意味著社會公眾的共同預期不能夠有效的實現，且其公共利益和公共價值難以得到保障。且由于公共問題影響的廣泛性，因而對于公共管理者提出了更高的要求，即為對于公共問題的本質特性應有正確的認識，且要求公共組織應在第一時間對于此予以回應，在最短的時間內將其有效地解決。

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（作者單位：西北大學）