中國對國際多邊合作的認識和參與

摘 要 隨著中國綜合國力的不斷增長以及對國際多邊合作認識的逐漸加深，中國開始以更加積極的態度參與到國際性的多邊合作進程中來。特別是在多邊安全合作領域，中國由被動參與東盟地區論壇轉變為積極參與籌建上海合作組織，并在其中發揮著關鍵性的作用。然而不應忽視的是，多邊合作是一把“雙刃劍”，在合作過程中既能維護自身利益，也有可能對自身的發展造成傷害。因此，在參與國際多邊合作中如何更好的利用多邊合作的規則從而將多邊合作變為維護自身利益的舞臺成為我們不得不認真思考的議題。

關鍵詞 多邊合作 雙邊合作 東盟地區論壇 上海合作組織

隨著經濟全球化和地區一體化的發展，國家間的界限日益模糊，國際關系的多元性、復合性及交融性迅速發展，國際安全面臨著極大的挑戰。因此，這就需要我們重新審視國家間的安全問題，必須重新找到一條獨特的具有開創性的路徑用以化解日趨嚴重的共同安全威脅，正是在此種國際背景下，多邊安全合作應運而生。由于多邊安全合作及多邊主義作為概念的提出還是最近30多年的事情，而中國對于多邊外交活動的參與則又是最近20年的事情。因此，中國對于多邊合作的認識也存在一個不斷變動和發展的過程。本文從中國對多邊合作的認識入手，以東盟地區論壇及上海合作組織為例來探討中國對多邊合作認識的變遷。

一、中國對國際多邊合作的認識

新中國成立初期，為了鞏固新中國的政權，獲得世界各國的承認，中國政府開始登上國際多邊外交的舞臺。1949年11月，距新中國成立僅一個月，中國就主持召開了亞澳工會代表會議，1954年4月我國參加了為解決印度支那戰爭和朝鮮戰爭而召開的日內瓦會議，1955年參加了著名的亞非會議。通過主持和參加一系列的國際性會議，新中國政府獲得了世界大多數國家的承認和贊許。然而，從新中國建立到改革開放前夕，多邊主義并沒有引起我們足夠的重視。雖然我們也參加了許多多邊外交活動，但參與的范圍有限。我國參與的多邊外交活動主要集中于發展中國家、社會主義陣營及國際共產主義運動，很少參加具有制度性質的多邊合作。即使1971年中國恢復了聯合國常任理事國的席位，但對于多邊外交合作仍然只是處于一種抽象談論及旁觀不管的狀態之中。促使新中國對多邊合作消極懈怠的主要原因：首先，歷史記憶。歷史上巴黎和會上的任人宰割和“九·一八”事變后國聯的懦弱偏袒都深深銘刻在了新中國領導人的心中，中國對以前的多邊外交恥辱記憶猶新。特別是在新中國成立后，以美國為首的一些西方國家對中國的遏制，造成了中國對以西方國家為中心的國際體系的多邊外交產生了不信任感。因此，中國的多邊舞臺僅在聯合國之外的亞非拉民族主義國家和社會主義國家中有限展開。其次，國際環境。新中國建國后就處在冷戰的最前沿，對抗成了美蘇冷戰的核心內容。在當時世界上最重要的多邊外交舞臺——聯合國，美蘇雙方之間展開了你死我活的爭斗，美蘇雙方陣營內部的多邊合作也要服從冷戰對抗的需要，而聯合國更是成了西方勢力反華的重要場所，朝鮮戰爭更是將聯合國推向了中國的對立面。同時，中國一向認為自己是發展中國家的一員，二戰后形成的世界政治經濟舊秩序是由發達國家主宰的，利于發達國家對發展中國家的剝削，是一個不平等的秩序。因此，此時的中國對于現存的國際組織及多邊機制基本上持否定和批判的態度，不僅不承認其合法性，而且還時常作為該制度、秩序的挑戰者而出現。第三，對主權的珍視。參與國際多邊合作機制是以讓渡部分主權及權益為前提的，這對于經過艱苦奮斗才獲得主權及獨立自主的中國而言，不啻于一道邁不過的坎。中國害怕參加國際多邊合作會使自己的主權和利益受到限制和侵害。第四，領導人個性。新中國的第一代領袖毛澤東，雄才大略，通古曉今，身上凝聚著濃厚的傳統氣息，同時沒有出國留洋的背景，對西方國家的社會、文化、制度等沒有直觀的了解，再加上對近代中國歷史深厚的屈辱感，使得其對西方世界懷有深深的不信任感及抵觸情緒。

正是由于以上錯綜復雜的因素，使得當時的中國無法深刻的認識國際多邊合作，更不可能身體力行的參與到國際多邊合作中來。直到鄧小平上臺之后這種狀況才得到一定程度的改變。鄧小平上臺后推行改革開放政策，積極推行走出去引進來戰略，加強同國外的合作交流，積極向世界發達國家學習先進經驗，從而使我國的多邊合作逐漸從單純的政治內容向對外經濟交往逐步展開。隨著改革開放的不斷推進，經濟建設成為各項政策的核心。雖然此時的中國對國際多邊制度還存有疑心，擔心加入進去后會受到限制，然而為了解決國內經濟建設資金不足的問題，中國積極加入了很多國際經濟多邊組織。比如，從1980年開始，中國先后加入了世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行，并于1986年提出恢復關稅及貿易總協定創始會員國的申請。通過加入這些多邊合作組織中國獲得了大量貸款，有力的支持了國內的社會經濟建設也促使中國對國際組織和多邊國際機制的認識和態度由否定性的批判轉為建設性的逐步參與。80年代中后期，中國已進入政府間多邊外交的幾乎一切重要領域。到1990年，中國參加的國際多邊條約已多達172項。

20世紀90年代以來，中國參與多邊國際活動日益頻繁和活躍。截至1999年底，中國參加的多邊條約和重要國際組織達到230個，幾乎涵蓋了所有政府間的重要國際組織和條約。進入新世紀后，經濟全球化的深入，國與國之間的相互依賴程度日益加深，導致國際社會對國際多邊合作制度的呼喚和要求。再加上許多國際問題已經超出一國的界限，需要在全球或地區層次而不是國家層次上，依靠多邊而非雙邊的合作才能得以解決。在這一過程中，中國逐漸認識到多邊合作的重要性，在全球層次上接受那些國際共識程度高、反映了人類共同且持久的價值規范的多邊國際制度，在地區層次上則積極開展同周邊國家和地區的合作，實行睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交政策，努力化解同周邊國家的矛盾。

特別是在多邊安全合作上，中國經歷了一個從初步探索到逐步深入的過程。這一過程從20世紀90年代初期開始，此后隨著中國國力和外交能力的提升而深入發展，特別是中國倡導的“新安全觀”及建設和諧亞洲、“和諧世界”理念的實踐與推廣，使得中國在國際多邊安全合作中從一個加入者變成了積極的推動者及建設者。中國加入ARF（東盟地區論壇）及創建SCO（上海合作組織）是這一轉變的具體體現。

二、中國參與東盟地區論壇和籌建上海合作組織

1、中國加入ARF

東盟地區論壇是由東盟于1994年組織發起創建、是東亞地區迄今為止唯一一個成型的政府間多邊安全框架，在目前東亞地區唯一有中、美、日、俄等亞太所有大國參加的區域性官方多邊對話制度。東盟地區論壇的建立標志著該地區的安全合作進程已經開始邁入機制化的軌道。十多年來，該論壇在促進成員國的相互理解和信任、維護地區和平與穩定方面發揮著重要的作用。

東盟地區論壇首次會議于1994年7月25日在泰國召開。在這次會議上，中國以東盟協商伙伴國的身份與會，這是中國在冷戰結束后參加的首個地區多邊安全合作組織。東盟國家在發起創建東盟地區論壇時，一個重要的戰略考慮是試圖將中國納入到一個由其主導的多邊網絡之中，以達到借助制度規范及區外大國的力量限制和約束中國的目的。同時，美日等國也企圖謀取該論壇的主導權，并利用該論壇來加強對中國的制約。在此情況下，中國擔心這一機制會不會受到西方大國操縱，會不會成為他們干涉中國和其他亞洲國家內政的工具，會不會成為東盟國家聯合制華的場所。豍雖然有諸多疑慮，但是中國還是慎重且積極地加入該論壇。因為中國認識到，首先中國與外界聯系的增強需要中國融入到國際多邊框架之中，亞太地區安全合作的機制化發展趨勢已不可避免，中國只有積極參與到這些議程中來，才可能有效的維護本國的利益，也才有可能在東亞安全秩序的創建中有所作為。其次，由于東盟地區論壇是一個開放性的多邊安全合作組織，而且美國也是其中的成員。因此，加入該論壇也有助于中國利用多邊制度來制約美國，防止美日利用雙邊同盟來安排支配東亞安全。第三、東盟地區論壇作為一個以協商對話形式運作的會議場所，可以成為中國和東盟各國加深了解，反駁“中國威脅論”的陣地。由于過去中國與東南亞國家間存在歷史、政治和領土糾葛，加上美日等國的渲染，一些東南亞國家對中國長期抱有疑慮和偏見，尤其懷疑中國對南沙群島“抱有野心”，準備以軍事手段解決南沙問題。同時，還有許多東南亞國家的領導人擔心中國依靠其強大的經濟實力大力擴充軍事實力，導致該地區軍備競賽，從而破壞該地區的和平與穩定。因此，為了“反駁中國威脅論”，讓東南亞國家更好的認識和了解中國，加入東盟地區論壇與其為伍成為當時中國最好的選擇。

總之，中國加入東盟地區論壇是比較慎重的，雖然一度擔心西方大國對其的控制和利用，但是在權衡各種利弊之后，還是全面參與了該論壇的進程。其實，這也從一個側面反映了中國對國際安全合作認識的轉換過程，先是謹慎參與，之后隨著國力的不斷增長及外交能力的提升，轉為積極參與。中國參與東盟地區論壇以后，不僅有效的規避了當初所擔心的不利后果，還有效的利用該平臺提高了國際聲望，維護了國家利益，同時對抑制亞太地區的潛在沖突、促進安全互信與合作方面做出了重要貢獻。

2、中國推動SCO（上海合作組織）的建立

上海合作進程起始于1989年11月中蘇關于裁減邊界地區軍事力量和保持邊境安寧的談判。1996年4月，以中俄哈吉塔五國元首在上海簽訂《關于在邊境地區加強軍事領域信任協定》為標志，“上海五國”機制正式誕生。2001年6月，“上海五國”的成員國元首和烏茲別克斯坦總統在上海舉行會晤并發表《上海合作組織成立宣言》，宣告該組織正式成立。上海合作組織是在“上海五國”機制五年的實踐經驗基礎上成立的，與中國參加的其他地區安全合作組織相比，上海合作組織在制度化程度方面是最高的，同時中國積極參與籌建并期望將該組織建成為一個高度機制化的安全合作組織。中國積極主張上海合作組織在北京設立秘書處，并決定免費為秘書處提供辦公館舍，中國前副外長張德廣成為上海合作組織首任秘書長。2004年1月，上海合作組織秘書處和地區反恐機構分別在北京和塔什干正式啟動。上海合作組織還建立了成員國安全會議秘書定期會晤機制，以加強安全合作。

從2001年6月上海合作組織正式成立至今，該組織以新安全觀為指導，經受了“9·11”事件所帶來的沖擊，不斷加強制度化建設，深化安全領域的國際合作，夯實相互信任的政治基礎，并在經貿、文化等領域拓寬合作的渠道，使其成為名副其實的地區國際合作組織，引起國際社會的高度關注。豎

雖然東盟地區論壇和上海合作組織是中國參與國際安全合作的兩個重要平臺，但我們也應該看到中國政府對這兩個組織具有完全不同的態度，中國在加入東盟地區論壇時以謹慎參與為主，而上海合作組織則是在中國的積極斡旋下成立的。之所以有這么大的差別主要源于中國對這兩個國際安全合作平臺具有不同的利益訴求。首先由于上海合作組織的前身是中蘇關于領土邊界談判所形成的合作機制，由于蘇聯的解體使得原先的雙邊談判變為多邊談判即中國與原蘇聯加盟共和國間進行的邊界談判。當邊界問題基本上得到解決之后，非傳統安全問題的威脅日益突出，特別是中亞各國的民族分離主義、宗教極端主義和國際恐怖主義給該地區的和平和穩定帶來極大威脅，各勢力之間相互影響、相互滲透、、嚴重威脅各國的社會穩定。同時中國的“三股勢力”也以中亞為基地，不斷滲透國內，組織恐怖活動，嚴重威脅到國家的安全和統一。所以，參與推動上海合作組織的建設有助于維護中國西北邊疆的穩定與安全。因此有學者認為，中國對上海合作組織的利益需求是十分“簡單”和關鍵的，即穩定周邊、鞏固邊界。所謂“簡單”是因為其任務集中于該組織活動區域之內，且主要處理成員國之間的關系，而不具有“對外”功能。所謂關鍵，是因為該組織活動區域的穩定和安全是中國周邊睦鄰友好安全帶重要的一環。豏其次，冷戰結束后中亞地區的地緣競爭日趨激烈，各種政治勢力加緊對該地區滲透和爭奪。中亞地處亞歐大陸的戰略結合部，是國際戰略格局中重要的地緣政治樞紐，布熱津斯基將其稱為“歐亞大陸的巴爾干。豐”美國對中亞的關注由來已久，早在蘇聯解體之初，美國就制定了循序漸進、區別對待的中亞政策。世紀之交，美國將中亞視為其構建的歐亞戰略新格局的戰略通道，在采取北約東擴和強化日美同盟的同時，又制定了相關戰略，加強對中亞地區的政治、經濟和軍事安全的滲透。俄羅斯在中亞也有著重要的安全、政治、經濟等多重利益。維護俄在中亞地區的傳統影響，即是俄羅斯中亞政策的重要組成部分，也是抵御北約的滲透、恢復大國地位的戰略依托。除了美俄之外，其他一些大國和地區勢力也積極向中亞地區滲透。歐洲和日本為保證能源的供給，通過經濟援助與合作，不斷加強對東亞地區的滲透。伊朗、土耳其利用地緣及宗教優勢，向中亞地區擴張。因此，伴隨著大國及地區勢力在中亞地區的分化組合，作為鄰國且在該地區有重要戰略、安全利益的中國來說形勢不可謂不嚴峻，畢竟這關系到國家的安全和領土完整。因此，積極推動上海合作組織的建立，不僅維護了中國在中亞地區的利益，更重要的是穩定了邊境，維護了國家統一和領土完整。所以，以中國加入東盟地區論壇主要是為了消除東南亞各國的中國威脅論的影響及牽制日美同盟在東亞的影響力相比，中國推動上海合作組織的建立維護的是中國核心的國家利益。正因如此，當我們在思考中國對國際多邊合作的認識時，不能忽視中國對其的利益訴求。中國由當初謹慎加入ARF到后來的積極推動上海合作組織的建設，說明中國逐漸開始認識到多邊主義的特點和優點，認識到多邊主義對中國外交的重要性和不可替代性。并且，通過參加國際多邊機制，中國達到了促進國內經濟建設，提升國際影響力，改善中國國際形象的目的。豑

三、總結及展望

中國雖然參與了許多國際多邊安全合作組織，并獲得了諸多利益，也重新認識了多邊主義，然而我們應該看到，多邊主義并非盡善盡美，它也存在缺陷。因此，這就需要我們在參與國際合作的同時應該對需要解決的問題進行分類，確定哪些問題需要通過雙邊途徑來解決，哪些問題則需要依靠多邊渠道來應對。在東盟地區論壇中，由于中國與部分東盟地區論壇成員國之間還存在領土、領海爭端，如果允許這些國家將這些爭端也拿到東盟地區論壇來討論的話，不僅會使問題更加復雜化，還會給中國造成很大的壓力。因為與這些爭端方相比，中國擁有相對優越的地緣區位和綜合國力。因此，在參與東盟地區論壇的過程中，必須始終警惕任何旨在把這些爭端納入到討論議題和預防性外交議程之中的圖謀。豒

同時，我們也必須警惕在參加多邊合作的過程中對主權的限制。當前，在西方主導的全球化體系中，發展中國家在國際關系力量對比中處于弱勢地位，主權安全的脆弱性和被動性尤為明顯。許多多邊安全合作的主導權掌握在西方大國手中，所制定的規則也多考慮西方的利益，很少顧及發展中國家的安全利益。中國是一個發展中的大國，特殊的國情決定了中國不可能走依附于別國或國家集團的道路，盡管無法忽視西方國家在安全合作中限制、遏制中國的企圖，但是如何避免在國際安全合作中被捆住手腳，維護合理、正當的安全利益，是中國在參與合作時不得不考慮的問題。

自從20世紀90年代以來，中國在國際安全實踐中逐步積累了一些基本經驗，形成了參與國際安全合作的基本原則和方針，推動了中國加入國際社會的步伐，為中國經濟的快速發展創造了良好的環境。在未來全球化的背景下，國家面臨的威脅將更加分散及多元，中國有必要重新樹立安全意識，積極參與地區及全球層面上的國際安全合作，以適應隨著綜合國力的提升所帶來的國家安全利益范圍擴大的現實。

注釋：

陳顯泗主編.和諧東亞——東亞安全的必由之路[M].時事出版社，2008：364，369.

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[美]茲比格紐·布熱津斯基著：中國國際問題研究所譯[M].大棋局：美國的首要地位及其地緣戰略[M].上海人民出版社，1998：162.

劉昌明，龐春恩.從雙邊主義到到多邊主義：中國與東亞關系的新模式[J].山東大學學報，2007（5）：114.

（作者單位：北京大學國際關系學院）