城中村改造參與主體的利益分析

一、引言

城中村，是指在城市高速建設和發展的過程中，大量征用農村土地，農村集體成員由農民身份轉變為城鎮居民身份，卻仍然居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，農民滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外，仍在原村居住而形成的村落，也稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指經濟快速發展、城市化進程不斷推進的過程中，位于城區邊緣的農村地區，在區域上已成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍保留著農村模式的村落。

城中村是中國大陸地區城市化進程中出現的一種特有現象。在1978年改革開放后30多年的時間里，一些經濟發達地區，如珠三角、長三角、環渤海、省會城市以及直轄市等的建筑面積迅速擴張，原先分布在城市周邊的農村被納入城市的版圖，被城市林立的高樓包圍，成為了“都市里的村莊”。現在，全國各大中城市的城中村規模仍然十分龐大。根據《2013-2017年中國城中村改造建設深度調研與投資戰略規劃分析報告》的數據顯示，2006年至2010年五年間，北京市對171個“城中村”進行了綜合整治。根據推算，北京還有100余個城中村。

城中村形成的根本原因是我國長期實行的城鄉隔離政策。它是我國城市發展中的歷史遺留問題。許多城市已經對“城中村”進行了一定的改造，并取得了一定的成果。城中村改造方式通常有三種，分別是政府主導型、開發商主導型和村集體主導型。但由于在改造中沒有充分考慮各方利益，特別是沒有保護好“城中村”村民的利益，因此也造成了一些社會問題：比如征地補償不合理造成農民不支持改造，成為“釘子戶”；失地農民基本生活水平沒有保障；農民在技能培訓和就業等方面面臨困難等等。

二、研究綜述

國內有不少學者對城中村及其改造問題進行了研究和探討。王月輝、任兆昌在《城中村改造的諾斯悖論——基于公共利益視角的思考》中，從公共利益的視角出發，闡明了現代政府規制在城中村改造中的實際價值及應遵循的規范。文中指出，政府趨利型的土地征用政策是促使城中村形成和發展的原因。失地農民在征地過程中發生的利益損失等問題的解決離不開政府的規制。只有維護公共利益，政府才能得到民眾的認可。文章主要強調了政府在城中村改造中所起的作用，沒有過多涉及城中村改造過程中其他主要的參與主體，如開發商的參與以及農民在改造中所起的作用，也沒有對各主體的利益進行具體的分析。

張貴凱、王軍偉在《城中村改造的博弈分析》一文中，運用博弈論的方法，分析了城中村改造過程中政府、開發商和村民三方的利益得失，并得出了兩組戰略均衡組合符合博弈均衡的結果。文章從博弈參與者的角度分析了參與人三方的利益，但對于博弈模型來說，沒有運用逆向歸納法進行充分合理的分析，以致于得出了兩個均衡結果，而沒有得出“精煉”后最終的均衡結果。

孟維華等人在《城中村改造的博弈模型及實證研究》一文中，通過建立城中村改造的動態博弈模型，得出了城中村改造的三種模式，即城市政府主導的模式、村集體組織自治改造的模式以及城市政府、村集體組織和開發商共同參與的開發模式，并以杭州市江干區閘弄口社區的城中村改造為例進行了實證分析，結果表明規劃容積率是政府決策是否啟動城中村改造和發展商決策是否參與改造的重要因素。文章以建立模型和實證分析為主，城市政府的策略僅考慮到“政府實施”和“政府規制”。

汪燕敏在《城市化進程中失地農民利益保護研究》中探討了城市化進程中失地農民利益受損問題，并指出問題的根源是國家法律和政策的不完善，對農民利益方面的分析較為深入。姚從容的《城市化進程中的失地農民——制度安排與利益沖突》等文獻中也有類似的探討。

三、博弈模型的建立及分析

博弈論是研究博弈情境下博弈參與者的理性行為選擇的理論，是關于競爭者如何根據環境和競爭對手的情況變化，采取最優策略和行為的理論。在城中村改造的博弈中，有多個參與人，為了簡化，我們選擇最主要的參與人政府、村民和開發商進行分析。

政府（用g表示）要進行城中村改造，就需要對“是否進行規制”或“是否提供優惠政策”進行選擇。如果政府不選擇進行規制而是完全承擔城中村改造的費用，成本將會增加，收益將會降低。如果政府提供優惠政策，政府將承擔一部分成本，但這時由于交易費用更少，開發商會更傾向于愿意投資參與城中村的開發和改造；反之，如果沒有優惠政策，則開發商可能不會參與開發。通過城中村改造，政府能夠對城市內部極度稀缺的土地資源進行重新利用。同時，政府通過城中村改造也會改善城市的環境，從而使政府的威信得到提高。從實際情況來看，如果政府片面追求一時的利益，可能會損害到村民和開發商的利益，并付出更大的成本。因此，政府作為公共利益的代表，必須從維護公共利益的角度出發，通過合理規制、提供適當的優惠政策來糾正市場失靈、提高市場效率、增進社會福利。

村民（用r表示）是城中村改造中最重要的利益主體。城中村改造不僅涉及到他們的土地、房屋等等，更涉及到他們改造后的生活來源以及就業問題等。如果改造對村民利大于弊，村民會選擇合作，這樣，交易費用較少。如果改造對村民弊大于利，村民會選擇不合作，這樣，城中村改造中就會出現大量的“釘子戶”，交易成本更加高昂。

由于城中村改造耗資巨大，絕大部分村莊靠自己無法完成改造，而依靠政府目前的財力也難以完成，因此必須依靠引入開發商的力量。開發商（用d表示）有“參與”和“不參與”兩種策略。要使開發商愿意并且能夠參與城中村改造，政府就要提供足夠的優惠政策，同時開發商也更希望村民能夠合作。

城中村改造博弈為不完全信息動態博弈，政府首先做出完全承擔還是規制是否提供優惠政策的決策，而后村民選擇合作還是不合作，開發商選擇參與還是不參與。因此，我們得出該博弈的擴展型表示（圖1）：

其中，（A1，B1，C1）為政府提供優惠、村民合作、開發商參與時，政府、村民、開發商的支付。政府為城中村改造提供優惠，相當于政府承擔一部分成本，同時城中村改造后政府也會使自身的效用增加。這時政府的效用為A1。村民在城中村改造后可以享受到一定的福利，比如獲得一定的拆遷補償，以及城市管理和環境等條件的改善。同時村民也會承擔一定的損失，比如房屋被拆遷，土地被征用，以及面臨未來生活的保障問題等等。

（A3，B1，0）為政府提供優惠、村民合作、開發商不參與時，各方的支付。其中開發商由于不參與，其支付為0。此時政府的總效用A3會小于A1。由于村民獲得的拆遷費等福利和遭受的損失不變，因而其效用仍為B1。當村民不合作時，城中村改造將無法實施，三方的支付都為0。

（A2，B1，C2）為政府不提供優惠、村民和開發商聯合共同開發城中村的支付。此時政府不用承擔提供優惠所需要的成本，卻能享受到收益。因而政府此時的效用A2大于A1。相應地，開發商的效用C2小于C1。

（A2，B2，0）為村民自己對城中村改造時三方的支付。此時村民將付出更多的成本。而開發商由于不參與，其支付為0。

（A4，B1，0）為政府完全承擔城中村改造成本，村民合作時，三方的支付。此時政府的效用A4是最小的。綜上可知，A2>A1>A3>A4，B1>B2，C1>C2。

由于政府率先做出決策，這時政府并不知道開發商和村民會選擇哪種策略，我們對此進行均衡分析。

在假設政府為城中村改造提供優惠的情況下，政府決策后，由村民進行策略選擇。如果選擇合作，支付為B1；如果選擇不合作，支付為0。因此，村民會選擇合作。這時開發商也會選擇參與，因為參與時得到的支付為C1，而不參與只能得到0。

在假設政府不提供優惠政策的情況下，政府決策后，村民會選擇合作，因為合作會有正的支付，而不合作只能得到0。同樣，開發商也會選擇參與，因為C2>0。

在假設政府完全承擔城中村改造費用的情況下，村民會選擇合作，因為B1>0。又由于政府提供優惠政策時效用為A1，政府不提供優惠政策時的效用為A2，政府完全承擔城中村改造費用時效用為A4，A4

四、結論

城中村改造后，國家將土地由集體所有轉為國有。農民失去土地后，由于沒有一技之長，適應不了競爭日益激烈的市場，其生活來源迫切需要保障，而不僅僅是一次性發放的安置補助費。上述分析表明，在城中村改造中，政府應明確自己的職能，合理制定社會基本規則，重視社會公共利益，特別是城中村村民的根本利益，重視并規劃村民的長遠利益，這樣政府才能引導村民合作而不是成為“釘子戶”。通過政府合理規制并提供一定的優惠政策、村民合作以及開發商參與，城中村的改造可以實現三方的共贏。

（作者單位：中央財經大學財經研究院）