環境治理行政化與市場化的選擇

摘 要 新修訂的《環境保護法》在強化環境治理行政化的同時，也未忽視市場在環境治理中的作用。環境治理過度依賴行政化，不利于提高環境治理效率，應當更加重視市場化的作用。

關鍵詞 環境治理 行政化 市場化

環境治理具有兩重屬性。環境保護是政府的主要職責之一，環境治理不可避免由政府參與主導，具有行政性；環境治理需要的資金和技術，必須由市場來提供，環境保護產業也是政府支持的產業，環境治理具有市場性。

長期以來我們的環境治理一直秉持環境保護行政化的傳統，過度依賴政府的職能。但由于制度的不健全，環境保護執法力度不夠，導致我國環境治理效率低下，環境持續惡化。新修訂的《環境保護法》在彌補制度缺陷的同時，對環境治理的市場化也給與了關注。

一、新環境保護法的修訂強化了環境治理的行政化

新環境保護法明確中央政府和地方政府在環境保護分工，強化了政府在環境保護中的責任。新環境保護法擴大了環境保護行政部門的職權：環境保護行政管理部門享有行政處罰權，加大處罰的力度，實行日罰制。環境保護行政管理部門可以作出行政拘留的決定。取消污染治理的“死緩制度”：限期治理制度。明確提出實行環境治理代履行制度。

以上措施彌補以往制度的缺陷，擴大了環境保護行政部門的職權，極大地強化了環境治理的行政化色彩。

但是在環境治理的過程中，排污者的情況千差萬別，有的缺乏資金、缺乏技術，有的沒有長遠經營投資計劃打一槍換一個地方，有的缺乏環保的責任心和意識等等，單純依靠政府的強制治理的效果差，甚至造成環保部門和排污者的對立，同時又強化了生產經營者把治理污染看成是負擔的意識。政府和排污者雙方的博弈有可能會成為一場雙方扯皮的零和游戲甚至是權錢交易的負和游戲。即使是化解這種僵局 的代履行制度也存在先天上的缺陷。

這項制度只能解決排污者沒有治理技術，或是有錢不治理的情況。它不能解決排污單位暫時無錢治理的情況，同時這個制度還能帶來政府涉嫌行政性壟斷的問題。我國《反壟斷法》第32條規定：行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品。同時我國《行政許可法》第十三條規定，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調節的事項，行政機關可以不設行政許可。因為政府不掌握治污技術和治污設施，治理應該由相關的單位來實施，具體由哪家單位來實施，應當由市場說了算。在政府代履行這種代操代辦的方式下，治污單位根據其資質先被納入到政府的名單，最后由政府來決定。如果排污單位掏了錢沒治理好，政府就很有可能被訴在委托治污排污單位的時候有可能違反《行政許可法》、《反壟斷法》的相關規定，使政府落入被動。

二、新環境保護法未忽視環境治理中市場的作用

新修訂的環境保護法第五十二條規定國家鼓勵投保環境污染責任保險。是環境治理為數不多走市場化的亮點。

環境污染責任保險在我國一些地方先得到了實行，積累了一些經驗。新修訂的環境保護法對這些經驗進行了肯定。但環境污染責任險處于探索階段尚未成熟，新環保未確定具體方向。

筆者力主設參照交通事故強制責任險，設立環境污染強制責任險制度。該制度能將政府環境治理的管理權、監督權和實施治理的市場化結合起來。

環境污染強制責任險應當有以下特點：

保費繳納的主體是可能在其生產經營活動中對環境造成污染的排污單位，不論其屬于輕微污染排污單位還是重度污染排污單位都應該繳納，因為這類單位在生產經營過程中對環境造成的的污染后果具有不確定性，并且政府規定的排污標準也在不斷提高。

實行保費費率浮動原則。對模范遵守環境保護法的排污者，實行低費率；對具有違反環境法不良記錄的排污者實行高費率。原來有不良記錄的排污單位實現穩定達標排放后，可以降低其保費費率；反之則升高其保費費率。通過這種制度保險公司成為排污的監督者，對排污嚴重的公司可提高其保費，促使排污者主動整改，降低其對環境的危害，從而有效預防對環境重大危害事故的發生，也克服了以往制度只罰不治的弊端。

三、賠付范圍環境損害和民事損害并重

環境污染強制責任險賠付范圍是出現環境污染事故后出現的民事損害賠償和環境損害賠償。保險公司按比例對民事損害和環境損害進行部分的賠付，剩余部分由排污單位自己支付，其中的環境損害賠償金用于環境污染的環境治理。政府作出要求污染者治理的決定后，保險公司依據責任單位的治理方案，評估治理的費用，確定賠付范圍。然后會同責任單位把治理的項目向社會招標，資金由保險公司和責任單位支付并對其使用進行監督，政府對治理的效果進行評價驗收。

保險公司賠付后可對責任單位實施追償，以保障自己的商業利益。同時落實誰污染誰治理的責任原則，防止排污單位在無責任狀態下無限制排污。

在這項制度中，治理資金由保險公司和治理單位共同支付，治污單位的選擇采用招投標的方式，最終由二者協商決定。基于目標利潤和風險管理，保險公司就會積極主動監督治污者，讓治污資金發揮其最大效用。這樣在環境治理中政府就是依職權作出治理決定、驗收治理方案和治理結果，起管理和監督作用，大大降低了政府利用行政權力實施行政性壟斷的可能性。另外對于治理無效的項目，保險公司會主動向政府提出拒絕支付治污資金，并可向政府建議對涉及治理項目的單位、個人實施停產、關閉，這樣對環境治理又多了個有力的監督者。

這項制度的主要特點是在環境治理中引入市場機制，通過利益引導，讓環境治理執行的各方各就各位，相互監督，同時實現自己的目的，達到共贏的局面。這項制度能有效地克服單純依靠行政強制手段出現的邊排邊治，偷排不治那種“貓捉老鼠”的局面。也能有效克服由于政府權力過大，不合理行政和權力尋租泛濫的局面。

隨著市場意識深入人心、行政法律制度的健全，從提高環境治理的效率和培育發展環保市場的角度來看，在環境的治理過程中減少政府的作用增加市場的作用是非常必要的。

參考文獻：

[1]劉超.斷裂與耦合：環境執法語境中的代執行制度與限期治理制度[J].政法論叢，2007（6）.

（作者單位：中國海洋大學法政學院）