農村土地流轉中的主要問題與解決路徑

摘 要 新時期，農地流轉取得了較大的發展，但是也出現了強迫農民流轉、降低流轉價格、改變農地用途、侵吞流轉利益等現象。堅持以集體所有和不改變農業用途為前提，依法規范流轉程序，建立完善的市場機制、發揮市場的基礎性作用就顯得尤為重要。

關鍵詞 農地流轉 土地流轉法制建設 規范流轉程序

一、農地流轉概述

農地流轉是指在堅持家庭承包制的基礎上，農戶與農戶之間、農戶與集體之間農用地使用權的流動和轉讓，是農地資源的重新配置過程。其本質是農地“三權”即所有權、承包權、使用權的分離，農地從實物形態轉化為價值形態，從無償使用轉化為有償使用的過程。流轉后農民的實際收人=勞務收入+流轉農地的收益（轉包費、轉讓費和租金等）。

綜觀我國農地流轉的歷史軌跡，我們可以清晰地觀察到我國農地流轉政策的演變過程。新中國成立60年來，農地流轉的公共政策經歷了三個非常明顯的轉變。首先是政策從改革開放以前單一的政治考量轉向改革開發以后政治考量與市場效率考量并重，這種“兼容并重”是市場化內在要求在政策層面的體現；其次是政策誘發的利益導向從改革開放之前偏重“利益向上”、注重國家整體利益到改革開放之后逐漸偏重“利益向下”、兼顧社會利益和農民群眾利益；此外就是改革開放以前農地作為生產要素的收益分配多為國家整體占有到改革開放后農地收益更多地傾向于農民獨享。農地流轉政策的轉變既是因為國家意識形態改變與公共政策彈性空間擴張的結果，更是社會轉型和時代發展的必然選擇。

二、農地流轉實踐中存在的問題

在農地流轉過程中未遵循國家的有關法律法規，違背農地流轉的內涵和原則，以至流轉農戶權益受損的行為或現象。

1、無視法律法規，強迫農民流轉

一些地方政府官員為了一己私利或是為了“規模”而規模。做大自己的政績，違背農民意愿，甚至采用高壓手段，改變承包合同，強迫農民流轉。或者是在承包戶無書面委托的情況下，強行代承包戶對外簽訂農地流轉合同。

2、降低流轉價格

損害農民權益。流轉過程中部分鄉鎮組織及開發商故意壓低流轉價格。流轉的畝均價格遠遠低于應有價格，流轉農戶權益受損嚴重。例如：“反租倒包” 曾經是農地承包經營權流轉的一種有效形式，但一些地方以較低的價格把土地從農民手中租過來，然后以較高的價格再把土地出租出去，從中賺取差價。

3、改變農地用途，農地非農化

有的為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名.隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。違背了《土地承包法》及“農地農用”的規定。

4、 假借流轉之名，改流轉為征用

有的為了大幅度降低建設成本，達到方便、快捷地占用大量農地的目的，以集體土地流轉機制或者人股制來取代國家征地制。

5、侵吞流轉利益，農民利益受損

有的把農地流轉作為增加財政收入的重要來源，吃喝玩樂的小金庫，不擇手段與民爭利，嚴重損害了農民的利益。還有一些地方的基層組織打起土地調整的主意，利用中央規定的對土地在適當時候可以進行小調整的政策，隨意擴大“機動田”的比例，從中牟利，違背了中央相關法規關于“堅持承包權30年不變，維護承包戶權益的”的規定。

三、 規避農地流轉權益異化的對策

1、加強土地流轉法制建設

在土地流轉中，也必須有一套完整的法制體系來規范各流轉主體的行為。因此，應盡快確立一部合理而完善的《土地流轉法》，對土地流轉制度有明確的規定，規定農地流轉方向和農地占有數量的最高限額，防止土地過度兼并和壟斷。建立農地價格評估體系，防止農地流轉中的上地投機。加強農村地籍工作，為政府宏觀調控和農地市場流轉提供基礎性資料。明確法律責任，對違反農地流轉法律法規的行為給予相應的法律制裁。

2、加強時合法農地流轉的學習和引導

加強對合法農地流轉的學習和引導，用宣傳手段提高基層干部的政策水平，避免走人認識誤區。有些基層干部片面地認為，只要實現了土地的規模經營，也就實現了規模農業；只有流轉土地，才能解放農民，但是他們忽略了具體國情和土地流轉的前提條件。因此，對中央關于土地流轉的各項政策法規必須加大宣傳力度，提高基層干部的思想認識和政策水平。

3、堅持農地流轉的各項原則

正確地處理國家、集體、農民三者的關系。一要堅持農地承包延長30年不變的政策。把農地承包合同再延長30年不變落實到農戶和地塊，并按規定與農戶簽訂承包經營合同，發放承包經營權證書，加強監督，發現問題，及時解決。二要堅持自愿、依法、有償的原則。《農地承包法》第33條規定：農地承包經營權的流轉應本著平等、協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方經營權的流轉。三要堅持公平原則。

4、堅持以集體所有和不改變農業用途為前提

《中華人民共和國農地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。依法改變農地權屬和用途的，應當辦理農地變更登記手續。依法登記的農地的所有權和使用權受法律保護.任何單位和個人不得侵犯。”因此，任何形式的農地流轉都應是農地使用權或者承包經營權的流轉，而非農地所有權的轉移；任何假借農地流轉名義而擅自改變農地用途。使農地非農化的行為都是違法的。

5、加強農地流轉的規范管理，依法規范流轉程序

農地流轉涉及農地所有者、農地經營者、中介組織等多方面的利益，流轉必須按規范的操作程序進行。農地流轉關系確立后，流轉雙方要簽定流轉合同。明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等，合同要經過有關部門的公證，要全面建立農地流轉登記制度。

6、建立完善的市場機制，發揮市場的基礎性作用

完善市場機制，發揮市場的基礎性作用，用市場手段代替行政手段來配置指導農地資源的流轉，既可以有效地避免行政強權干預從而與民爭利，也可以增強交易的透明度，從而化解農地流轉中的各種糾紛，維護廣大流轉農戶的權益。

參考文獻：

[1]用飛.我國農地流轉的現狀、問題及對策研究[J].經濟師，2006（5）.

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