淺談我國能源儲備法律制度

摘 要 經濟的高速發展和人民生活水平的不斷提高，使我國能源需求迅速增長，能源供求關系日益緊張，能源對外依存度不斷提高。能源安全問題已成為我國經濟社會持續健康發展必須面對和解決的問題，也成為保證國家安全的重大問題。能源儲備法律制度有利于應對能源供應中斷，確保能源安全。而我國的能源儲備法律制度建設尚處于初級階段，與西方發達國家相比有很大差距，因此，完善能源儲備法律制度刻不容緩。

關鍵詞 能源儲備 法律制度 立法 模式選擇

一、能源儲備

能源儲備是一項造血工程，也是一項保險政策，是從當前的使用中轉移出來某些資源以在將來發生緊急事件的時候使用。能源儲備包括能源資源儲備和能源產品儲備。根據應急的類型，能源儲備可分為國防儲備和經濟儲備。國防儲備又稱為戰略性和關鍵性儲備，是一種由政府控制的資源，庫存只對于在延長的軍事沖突直接涉及到國家占有的儲備資源，以及在戰爭或自然災難時才投放使用，用以保障國家能源的不間斷供給。經濟儲備是一種準備應對經濟緊急情況的儲備，經濟儲備強調的是物資的民用性，以平抑價格波動為目的。

二、我國能源供應安全和能源儲備的現狀與問題

（一）我國能源供應安全的現狀與問題

1、能源需求不斷增長，能源供求關系繼續緊張。我國能源總量比較豐富，但人均占有量較低，特別是石油、天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的7.7%和7.1%。隨著國民經濟平穩較快發展，城鄉居民消費結構升級，能源消費將繼續保持增長趨勢，資源約束矛盾將更加突出。據估計，2003至2030年間，我國能源消費總量將以4.2%的年均速度增長。可見，我國能源需求缺口不斷擴大，能源供求關系繼續緊張。

2、能源對外依存度不斷上升，能源進口供應鏈欠安全。一方面，國能源對外依存度的提和國際能源市場的不可預測性，將給我國的國家安全和經濟安全帶來巨大威脅。我國石油對外依存度從1995年的7.6%增加到2004年的42%。據估計，到2020年，我國石油需求量預計達5億噸，其中60%需要進口。另一方面，我國能源進口來源地比較單一，供應鏈存在威脅。我國進口石油的70%來自于中東地區，90%以海運方式進行，其中的60%要經過馬六甲海峽。中東地區政治形勢復雜多變，馬六甲海峽地緣政治復雜，過分依賴這條通道對我國的能源安全無疑存在重大安全隱患。豍

（二）我國能源儲備的現狀與問題

2004年3月，國家石油儲備基地第一期開始建設。2007年4月，繼石油儲備基地一期工程順利竣工，我國開始建設第二期石油儲備基地。目前，我國的戰略石油儲備狀況并不樂觀。

第一期石油儲備基地建成后，總共能形成約10余天消費量的石油戰略儲備能力，加上全國石油系統內部的商用石油儲備能力，我國總的石油儲備能力僅為30天左右。而根據IEA的統計，截止到2008年11月，己經建立石油儲備體系的美、日、德、法等發達國家，石油儲備量分別為120天、155天、121天和104天的凈進口量。

2007年12月18日，國家石油儲備中心正式成立，拉開了我國石油儲備向正規化、專業化發展的帷幕。

在立法上，我國目前還沒有系統地專門地規定能源儲備的法律規范，對能源儲備的規定基本處于空白狀態。

總的來說，目前我國石油儲備能力十分有限，戰略石油儲備規模小。無論是從儲備基礎設施的建設、儲備主體的確定，還是從相關法律規范的建立完善來看，我國能源儲備法律制度還處在建設的初期階段。

三、能源儲備法律制度構建的價值

（一）保障中國的經濟安全

我國石油、天然氣、煤炭等重要的能源礦產資源人均儲量遠低于世界人均水平，能源短缺已成為制約我國經濟社會發展的主要因素之一。我國的能源消費增長過快，能源和原材料供應越來越依賴于國際市場，中國對能源的迅速擴張需求已對國際能源市場產生了深刻影響。中國現期的經濟增長方式仍然比較粗放，能源利用效率不高，重要能源的產出率遠低于發達國家水平，也低于世界平均水平，實物產品的能耗不同程度高于發達國家水平。所以，中國將來最大的危機可能是能源危機，中國將來最大的進口量可能是能源和資源。在現階段的經濟發展中，盡量消除能源資源對我國經濟發展的不利影響，需要進行多方面的努力，積極進行能源儲備立法、構建能源儲備法律制度，有利于用法律手段保障國家經濟安全。豎

（二）保障中國政治安全

隨著我國工業化和城市化的快速發展，能源的消費量也會快速增加，建立能源儲備，可以為市場提供可靠的石油資源，防止石油危機的發生。石油最為一種重要的戰略物資，其價格深受國際政治、經濟形勢的影響。建立石油戰略儲備，防患于未然，有利于在突發事件中立于不敗之地，從而保障中國的政治安全。

（三）使能源儲備有法可依

建立能源儲備法律制度，明確能源儲備的法律地位，對能源儲備的目標、規模、決策機制、管理體制、資金籌措方式都有明確的法律規定，是能源儲備的建設和運營管理都能有法可依。

四、我國能源儲備法律制度完善的對策建議

（一）加緊能源儲備的相關立法

首先，應該盡快推出能源儲備基本法，對能源儲備作出一般性規定，包括：能源儲備的主體，資金來源，種類與規模，儲備方式等。在制定能源儲備基本法時，應該考慮以下幾個方面：第一，要充分考慮我國的國情國力。不能照搬照抄別國的法律，要制定具有中國特色的能源儲備法，與國家的經濟實力和實際需求相符。第二，要保證國家對能源儲備的有效控制和不受干預性。這是因為能源儲備是國防安全和經濟安全重要的物資保障，應該要由國家掌控，以方便特殊緊急情況時的有效利用。第三，要確立能源儲備的非贏利性。國家能源儲備不同于經濟生活中的一般物資購銷、經營行為，能源收儲投放的目的不是一般的經營活動，不能以贏利為目的，也不能以是否贏利來評價。豏其次，制定專項法規及管理條例、實施細則等，對能源儲備作出詳細的規定，用于能源儲備運作，確保能源儲備的可操作性和可行性。

（二）選擇合適的能源儲備模式

能源儲備模式包括能源儲備的義務主體及其責任分配，儲備的種類、數量和布局等。

1、能源儲備的義務主體及其責任分配

我國目前的能源儲備主體單一，由政府承擔能源儲備的重任。而放眼西方發達國家，它們的能源儲備主體較多元化，不僅有政府，還包括企業以及特定機構，有些甚至以企業和機構為儲備的主力軍。我國能源儲備建設處于初級階段，國家和能源企業的經濟實力有限，再加上我國幅員遼闊、資源分布不均，所以我國應采用以政府為主導，政府與企業共同儲備的能源儲備模式。將中央、地方政府與企業的儲備權利和義務有機結合起來，在中央統一監管下，實施誰儲備誰優先使用的原則。

2、能源儲備的種類和數量

確立儲備能源的種類時，應該考慮以下因素：能源自身的性質，國家的需求量，能源對外依賴程度，對能源的提煉開采能力等。例如，我國能源企業精煉能力不強，這決定了我國戰略石油儲備應采取成品油為主，原油為輔的儲備比例。能源儲備體系的建立是一個由小到大、循序漸進的過程，在能源儲備的過程中要考慮政府和企業的財力、國際石油市價格變動等因素，而不要一開始就對儲備數量要求過高。

3、能源儲備的布局

能源資源的儲備應當集中在能源產地，山西、東北和新疆應作為主要的能源資源儲備基地。能源產品的儲備應該靠近能源消費地，東南沿海省份和環渤海灣地區應作為能源產品儲備基地的所在地。能源儲備基地的選址要考慮地質條件、能源基礎設施和靠近能源加工基地等因素，采用地面罐儲、地下洞儲等靈活方式因地制宜地儲備能源。豐