國企“再改革”八論

由“管企業”轉變為“管資本”，是當前深化國企改革的關節點

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。這向社會發出的信號是將加快由“半市場經濟”向“市場經濟”轉型。相應地，國有企業也面臨“再改革”。

一論：轉型與國企再改革

長期以來，我國處于以投資驅動、產業跟蹤為特征的經濟發展追趕期，具有明顯的政府主導經濟增長的“半市場經濟”特征。國有企業作為政府調控經濟的工具、配置資源和推動經濟增長的抓手，始終處于“半政府工具，半市場主體”的狀態，政企分不開，也不能分。同時，政府對不同所有制企業有親有疏，實行差異化政策。

政府要處理好與市場的關系，就必須擺脫與國有企業關系的掣肘，政企分開，公平對待各類企業；要發揮市場的決定性作用，國有企業就要改變“半政府工具，半市場主體”狀態，成為平等的市場競爭的參與者，保障龐大的國有經濟能與市場經濟很好地相容。

二論：當前國企改革重點

在國有企業仍是政府“工具”和“抓手”的情況下，在產業領域以實物形態呈現的“國有企業”仍是國有經濟的主要實現形式。這就造成政府不獨立、國有企業也不獨立，政府無法正確處理與市場的關系。這次國有企業再改革的命題，不是政府機構“如何改進對國有企業的管理”，而是由“管企業”轉變為“管資本”，即推動國有資產實現形式由實物形態的“企業”，轉變為價值形態的資本，包括證券化的資本。這是當前深化國企改革的關節點。

三論：兩類國資管理形式

經過多年的探索，經營性國有資產管理已經有多種形式，大致可分兩類。一類是全國社保基金，信達、華融等資產管理公司，中投、匯金投資控股公司等，管理對象都是資本化和證券化的“國有資本”，在市場中以股權方式運作。國資委則是另一類管理形式，特點有三。一是以實物形態的“國有企業”為對象，“管人、管事、管資產”；二是從法律和財務意義上國有產權的委托代理關系并未建立，政府對國企是行政強約束、財務軟約束；三是國有產權基本不具有流動性，有進有退的調整很難實質性進行，資本效率低。這類管理形式在諸多方面與市場經濟很難相融，是當前改革的重點。

四論：國有資產資本化

國有資產的資本化能建立以財務約束為主線、權責明確的國有產權委托代理關系，具有良好的流動性，使國有經濟布局和功能可以靈活調整，并從體制上實現政資分開，通過國有資本投資機構的隔離實現政企分開。

這項改革的重要意義在于，資本化和證券化的國有資產的預期效能，主要通過市場而不是行政力量來實現。這就使國有資本具有“親市場性”，可以保障我國在保持較大份額國有經濟的情況下，“使市場在資源配置中起決定性作用”。

五論：國有經濟的功能轉換

基于我國的特點，國有資本有兩大功能，一是政策性功能，二是收益性功能。兩者的比例結構應當與時俱進地調整。在經濟發育程度較低，政府主導經濟增長階段，國家更加重視它的政策性功能；在市場起決定性作用的情況下，國家宏觀調控將主要依靠發展戰略的導向和財政、貨幣為主的政策手段，國有經濟作為“工具”和“抓手”的功能應大幅度轉向收益性功能。當前，很多曾經的“重要行業、關鍵領域”已經成了競爭領域，制約經濟社會發展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的很多方面也已變化，社會保障、基本公共服務均等化和某些社會產品的短缺，已經上升為主要矛盾。應將更多的國有資本分別注入社會保障、扶貧、教育等公益基金和金融性投資機構，以投資收益作為公共財政的補充來源，彌補體制轉軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。

六論：“退出”并非關鍵

國有經濟規模巨大，全部退出競爭性領域不現實。關鍵的不是“退出”，而是在競爭性領域與時俱進地改變國有經濟的功能，由過去看重對產業和企業的“控制”，轉向現在專注資本投資的收益。存續在競爭領域國有資本的公共性不是表現為“退出”，而是體現在收益分配的公共性。

七論：國資管理與運營

國有資本管理屬于公共職能，應當由政府部門承擔，職責包括建立國有資本資產負債總表，制定國家所有權政策和推動國有產權立法，國有資本的統計、稽核、監控等。應設立若干國有資本投資機構和公益性基金，作為政府與市場之間的“界面”。它們一方面受政府之托，接受國家政策指導，管理邊界清晰的國有資本；另一方面在市場中獨立運營，集中統一行使所有權；投資收益上繳委托部門，接受監管部門的監督。應對國有資本運營機構進行審計，對運作合規性、資產狀況和運作效率進行監督。國有資本的狀況、損益，經營預算和收益分配應當向人民代表大會報告，接受監督，并獲得批準。

八論：多元制衡保障利益

轉向“管資本”之后，國家所有者權益通過參與公司治理而獲得保障。實踐證明，多元機構投資者相互制衡，有利于公司把目標集中于投資回報和創新，提高公司透明度和財務約束，激勵管理層創造良好業績。在資本化過程中，應將公司國有股權改由多家持有并引進非公投資機構，由董事會和股東大會決定管理層的激勵和去留、拍板公司重大決策和決定收益分配，比在企業之外政府部門的干預和監管更有利于克服信息不對稱和內部人控制，保障資本的效率和安全。（本文摘自3月31日《北京日報》）