地方債評(píng)級(jí)亂象

繼廣東省首例自發(fā)自還地方債利率以基本持平國(guó)債利率的“高姿態(tài)”落地后，7月11日，山東省地方債發(fā)行也落下帷幕，發(fā)行利率不可思議地再度走低：其招標(biāo)發(fā)行的5年、7年和10年期地方政府債券共計(jì)137億元，中標(biāo)利率分別為3.75%、3.88%和3.93%，不僅低于廣東省政府債利率，比同期國(guó)債利率還低了20個(gè)基點(diǎn)。

“沒(méi)有最低，只有更低”，“地方債評(píng)級(jí)就是個(gè)花瓶”……有業(yè)內(nèi)人士揶揄，“地方債利率低于國(guó)債利率，難道是在說(shuō)地方政府信用已經(jīng)高于國(guó)家信用了？”

不管上述兩省地方債信用評(píng)級(jí)期間發(fā)生了什么故事，有怎樣的曲折，但是從結(jié)果上看，有一點(diǎn)可以肯定：以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的評(píng)級(jí)制度當(dāng)前仍形同虛設(shè)。

評(píng)級(jí)只是走過(guò)場(chǎng)？

2014年5月21日，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，試點(diǎn)省市擴(kuò)容到10個(gè)。

對(duì)于山東省地方債的“彪悍”利率，從事債券研究已有十余年的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇特邀研究員金海年告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“與每年發(fā)行數(shù)額龐大的國(guó)債相比，山東地方債發(fā)行額度小，流動(dòng)性強(qiáng)。同時(shí)，地方債自主發(fā)債處于試水期，風(fēng)險(xiǎn)小，再考慮到承銷商的承銷能力以及當(dāng)月固定收益率市場(chǎng)的運(yùn)行狀況，短期內(nèi)其利率比國(guó)債低，也不是很意外。”

但更多的業(yè)內(nèi)人士還是詫異，國(guó)家信用不如地方信用？國(guó)內(nèi)某大型評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)高級(jí)分析師李然（化名）對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示：“地方債利率比國(guó)債利率高一些，這是基本常識(shí)。這應(yīng)該是一些非市場(chǎng)因素干擾了市場(chǎng)行為，比如以銀行為主的承銷機(jī)構(gòu)為維系與地方政府的關(guān)系，保證地方分行的財(cái)政存款不流失，主動(dòng)低位投標(biāo)，推低了中標(biāo)利率。”

于是，在地方債發(fā)行環(huán)節(jié)中，本來(lái)很重要的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)似乎被“架空”而顯得可有可無(wú)了。“標(biāo)普等國(guó)外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)對(duì)債券發(fā)行利率指導(dǎo)性很強(qiáng)。但從山東省情況來(lái)看，該省地方債利率的形成和信用評(píng)級(jí)已沒(méi)有任何關(guān)系，后者就是走一個(gè)過(guò)場(chǎng)。地方債利率的形成取決于承銷商和地方政府的關(guān)系。”李然坦言，“銀行和地方政府之間的關(guān)系并非一朝一夕可改變，還有8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)未發(fā)地方債，‘山東現(xiàn)象’仍有可能再度上演。”

讓評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)感到尷尬的，不僅是在“山東現(xiàn)象”里可有可無(wú)的“打醬油”表現(xiàn)，更多是業(yè)內(nèi)人士對(duì)評(píng)級(jí)過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)疑。

中誠(chéng)信國(guó)際政府與公共融資評(píng)級(jí)部副總經(jīng)理李燕對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)：“根據(jù)不同類型的客戶會(huì)有不同的評(píng)級(jí)時(shí)間要求，如果是新客戶集團(tuán)企業(yè)出報(bào)告需要45天，其他也需15天左右。需說(shuō)明的是，這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于評(píng)級(jí)出報(bào)告的最低時(shí)間要求，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)實(shí)際情況和資料搜集進(jìn)度對(duì)此調(diào)整。”

業(yè)內(nèi)人士指出，6月6日廣東省確定信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，13日評(píng)級(jí)完成，17日評(píng)級(jí)報(bào)告對(duì)外發(fā)布，廣東省信用評(píng)級(jí)的過(guò)程僅半月左右，比集團(tuán)企業(yè)的評(píng)級(jí)時(shí)間還短。金海年說(shuō)：“評(píng)級(jí)結(jié)果沒(méi)有對(duì)廣東地方債未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)作出詳細(xì)預(yù)測(cè)，而這是信用評(píng)級(jí)非常重要的一項(xiàng)。”也有業(yè)內(nèi)人士批評(píng)，廣東省地方債信用對(duì)廣東省經(jīng)濟(jì)的評(píng)級(jí)過(guò)于樂(lè)觀。

霧里看花的信用招標(biāo)

自5月21日地方債自發(fā)自還試點(diǎn)擴(kuò)容以來(lái)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)緊盯地方政府動(dòng)作，一場(chǎng)角逐悄然拉開。中誠(chéng)信國(guó)際與穆迪于6月17日、19日分別在北京、上海聯(lián)合舉行信用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)議，重點(diǎn)推介地方債信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)。大公國(guó)際負(fù)責(zé)人也表示“進(jìn)入試點(diǎn)的這幾個(gè)省市我們都會(huì)參與”。

截至發(fā)稿時(shí)，首次批準(zhǔn)地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)的10個(gè)省市中，已有廣東、山東、江蘇、寧夏、北京五地確定了信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。廣東、山東兩省為上海新世紀(jì)資信評(píng)估投資服務(wù)有限公司，寧夏為大公國(guó)際資信評(píng)估有限公司，江蘇省為中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司。據(jù)知情人透露，北京也為中債資信，其余5省市也在加速推進(jìn)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的招標(biāo)進(jìn)程。

目前中國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)約有50多家，大型的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主要有中誠(chéng)信、聯(lián)合資信、大公國(guó)際、上海新世紀(jì)、中債資信等，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)有標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)。

如何挑選評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)？財(cái)政部要求試點(diǎn)地區(qū)按照市場(chǎng)化原則擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，實(shí)施信用評(píng)級(jí)工作；對(duì)提供信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得以任何形式干預(yù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)公正評(píng)級(jí)。

但事實(shí)上，在市場(chǎng)上不乏“臭味相投”的企業(yè)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。蔡容皖（化名）是中信證券固定收益部的一員，他告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)按業(yè)務(wù)量收費(fèi)，首次評(píng)級(jí)為25萬(wàn)元，每年后續(xù)評(píng)級(jí)為5萬(wàn)元。在發(fā)債融資時(shí)，部分企業(yè)為降低融資成本，想提高自身信用等級(jí)，部分評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)想擴(kuò)大業(yè)務(wù)量，有意放水。二者一拍即合，這使得部分企業(yè)債券的信用等級(jí)虛高。”

對(duì)于招標(biāo)過(guò)程，一些評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)人士向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有公布招標(biāo)的具體指標(biāo)及分?jǐn)?shù)，只有最終結(jié)果，很多評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不知為何沒(méi)有中標(biāo)；而個(gè)別地區(qū)甚至并未進(jìn)行公開招標(biāo)，直接指定評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。

金海年說(shuō)：“評(píng)級(jí)招標(biāo)不透明，地方政府會(huì)選擇承諾評(píng)級(jí)速度快、收費(fèi)少、評(píng)級(jí)高的機(jī)構(gòu)，而這易催生評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。”

評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的無(wú)奈

地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)招標(biāo)似在一團(tuán)迷霧中，而如何評(píng)級(jí)，對(duì)于那些中標(biāo)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)而言，也是頗費(fèi)躊躇、舉步維艱。

據(jù)李燕介紹，地方債信用評(píng)級(jí)過(guò)程包括：資料搜集、進(jìn)場(chǎng)訪談、資料完善、撰寫評(píng)級(jí)報(bào)告、信用等級(jí)評(píng)定以及出具信用評(píng)級(jí)報(bào)告等。

業(yè)內(nèi)人士表示，在評(píng)級(jí)過(guò)程中，最大難點(diǎn)是信息獲取，而“資產(chǎn)負(fù)債表是企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)的必要、基礎(chǔ)材料”。

“評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)就要審查你的家底。所以，只有規(guī)范的資產(chǎn)負(fù)債表，使得各省的資產(chǎn)狀況具有可比性，得出的信用評(píng)級(jí)結(jié)果才有意義，在國(guó)際上也可作橫向比較。”金海年說(shuō)。

但顯然，當(dāng)前地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表還在艱難的“孕育”中，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也只能另尋他路。《2014年山東省政府債券信用評(píng)級(jí)報(bào)告》的數(shù)據(jù)來(lái)源主要是山東省統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)家審計(jì)署的地方債審計(jì)報(bào)告，以及省財(cái)政廳提供的近3年公共財(cái)政預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支數(shù)據(jù)。業(yè)內(nèi)人士指出，評(píng)級(jí)過(guò)程中，很少有地方政府愿意主動(dòng)公開完整詳細(xì)的財(cái)政數(shù)據(jù)。

這些能否滿足評(píng)級(jí)需求？上海新世紀(jì)相關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)：“地方政府財(cái)政預(yù)決算表，在很大程度上可以反映地方政府的收支狀況；近幾年國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)也基本摸清楚了地方政府的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)。這些數(shù)據(jù)再加上政府已經(jīng)公開的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)、相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、管理辦法，基本能夠滿足地方政府信用評(píng)級(jí)的需要。”

但事實(shí)或許更為復(fù)雜。金海年表示，一方面，審計(jì)署不是統(tǒng)計(jì)局，前者以檢查地方政府資金使用的規(guī)范性為主，很多情況反映不出。另一方面，審計(jì)署審計(jì)并非常態(tài)化的工作，上次審計(jì)是在2010年，最近的一次是在2013年，數(shù)據(jù)的及時(shí)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的需求。評(píng)級(jí)行業(yè)不能依賴審計(jì)署替代地方政府資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)的職能。

“資產(chǎn)負(fù)債表編制是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程，這涉及國(guó)內(nèi)財(cái)稅體制的改革，不可能一蹴而就。”李然說(shuō)。

業(yè)內(nèi)人士還指出，從預(yù)算管理的角度出發(fā)，如何保證地方債資金的合理用途、明確資金使用責(zé)任、保證債務(wù)的償還、債務(wù)規(guī)模的控制，地方政府需仔細(xì)斟酌。

評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也有自己的困惑。上海新世紀(jì)負(fù)責(zé)人坦言，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府評(píng)級(jí)的理解是一個(gè)大問(wèn)題。地方政府評(píng)級(jí)并非簡(jiǎn)單根據(jù)GDP、財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度來(lái)進(jìn)行的比較和排名，而是在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政管理制度的基礎(chǔ)上，分析地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、債務(wù)、信息質(zhì)量、支持力度等多種因素，要綜合判定地方政府及地方政府債券的信用質(zhì)量，這考驗(yàn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)能力。同時(shí)，地方政府若出現(xiàn)違約，如何對(duì)相應(yīng)的債務(wù)進(jìn)行清償，這在市場(chǎng)上是一片空白。

在后續(xù)的跟蹤評(píng)級(jí)中，如何確保材料獲取的及時(shí)性更是一個(gè)挑戰(zhàn)。“本次地方政府債務(wù)的最長(zhǎng)期限為10年， 我們將每年進(jìn)行定期跟蹤評(píng)級(jí)，遇到重大信用事件還會(huì)啟動(dòng)不定期跟蹤評(píng)級(jí)程序。因此，我們需要地方政府能夠積極配合，以保障各種評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)和信息的及時(shí)獲得。”上海新世紀(jì)負(fù)責(zé)人對(duì)此有些擔(dān)憂。

未來(lái)，對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，地方債信用評(píng)級(jí)將是一場(chǎng)“饕餮盛宴”。6月30日，中央政治局審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉表示，地方債自發(fā)自還試點(diǎn)還將繼續(xù)擴(kuò)大。他同時(shí)提出兩項(xiàng)相關(guān)的基礎(chǔ)性工作，一是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，即政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”；二是健全考核機(jī)制，探索建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度。

一些受訪專家預(yù)期，在已經(jīng)三審的預(yù)算法修正案草案最終通過(guò)后，地方債自發(fā)自還試點(diǎn)或?qū)⑾蛉珖?guó)覆蓋。但在這之前，“基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)任務(wù)緊迫。