厘金“救急”引發的晚清變局

清咸豐三年（1853年），太平天國運動席卷江南。

清朝朝廷為了支撐這場戰爭，把多年來積存的家底兒都快耗光了。咸豐剛上臺時，國庫還有存銀800萬兩。這才剛過兩年多，只剩29萬兩了。別說打仗，連軍人的薪水都發不起了。

朝廷只好削減俸祿、賣官鬻爵、發行紙鈔。誰都知道，這么做沒有“節操”，但走投無路的咸豐只好默許。然而，這些辦法能湊夠軍餉，把這場仗打下去嗎？

起意危難之際

咸豐三年（1853），刑部侍郎雷以諴奉旨到揚州的江北大營幫辦軍務。這里是清軍包圍太平天國天京的重要戰略據點，駐扎幾萬清軍。雷以諴的任務，就是為養活這些人找錢。就在這時，身邊的幕僚錢江給他出了個主意。

錢江發現，揚州位于長江下游，是南北商貿往來要沖，就打起了商人的主意。他建議，在水陸要沖設置關卡，對過往貨物按貨值多少強行派捐；在揚州城內派人巡視，對開店商人按銷售額強行派捐。由于捐率都是1%，即1厘，因而前者稱為“行厘”，后者稱為“坐厘”，兩者統稱“厘捐”。

跟繳納其他名目的捐稅一樣，繳納“厘捐”也能得到官府給的文書，證明捐得了某某功名。不過，這只是無法兌現的空頭支票而已，但官府強制，不得不捐，連名義上的“自愿”也沒了。錢江的建議，可能并非憑空琢磨的。早在道光十三年（1833），湖北光華縣（今老河口市）為治水修堤，籌措款項，“商令各行等，抽收厘金，以為未雨綢繆之計”。抽取比例是千分之一。

聽了錢江的建議，雷以諴決定一試。他派人設立機構，向揚州附近鄉鎮的米行強行派厘。最初的標準是每石米捐50文。半年間，竟收了2萬串錢（每串1000文）。雷以諴見收成不錯，馬上向朝廷上奏表功，稱贊這種做法既不擾民，又不累商，“細水長流，源源不竭，于軍需實有裨益”。他還把這一做法推廣到揚州附近各個州縣，并建議江蘇巡撫、江南河道總督也來學習借鑒，在各自轄區“一律勸辦”。

嘗試全國推行

咸豐看到這份奏折后，覺得“厘捐”跟其他類型的捐納沒什么區別。因此，他在諭旨里只是表示，既然雷以諴說這一招很有效，那就繼續施行吧。至于江蘇巡撫、江南河道總督是否照辦，可以視情酌定。

這份表態模糊的諭旨，卻被雷以諴解讀為朝廷充分肯定。于是，他拿著這把“尚方寶劍”，大張旗鼓地在泰州設立分局，把厘捐的征收范圍從大米擴大到各類糧食、禽畜、油鹽醬醋、糖茶布匹、鍋碗瓢盆、紙張藥材、絲綢白酒、錢莊票號……總之，所有的商品、所有的店鋪都要繳納厘捐，概莫能外。江蘇巡撫、江南河道總督見雷以諴嘗到了甜頭，也起而效仿，在各自防區征收厘捐。只一年功夫，捐局就遍布大江南北。

江北大營有好幾位幫辦軍務大臣，雷以諴是管后勤的，欽差大臣勝保是管打仗的。勝保對征收厘捐的法子大加夸贊，奏請在全國推行。他還提出了三點建議：軍事主官征收，地方官協同配合；公正紳商經手，避免胥吏侵貪；就近征收，隨征隨解。

勝保這么提，主要為滿足一己之需。眼下，他被調到北方，防堵太平天國的北伐軍。由于戰績不佳，獲罪貶官，而且軍餉不濟，整日苦惱。如果朝廷批準這三條建議，他就能自行征收厘捐，擺脫地方官掣肘；讓內行人操作，減少中間環節克扣；收了就用，不上交朝廷，也不讓戶部插手。這樣一來，不僅方便了自己，而且形成了一套新的稅收渠道，有別于清王朝既有的國家財政體系。

可惜，咸豐沒有看出這點，戶部也沒搞明白怎么回事，尤其是不清楚征收厘捐的收益到底有多大。朝廷最后決定，讓各省督撫試試看。

這道諭旨，把征收厘捐的權力下放給了各省督撫，而不是軍事主官。勝保的小算盤沒打成，可是，諭旨里并沒有寫明征收方法和標準。也許，咸豐只關心弄到銀子補充軍餉，至于銀子怎么弄來，他已經無心過問；也許，戶部根本就沒看好厘捐的前景，毫無頂層設計。

湘軍的大本營湖南率先效仿。咸豐五年（1855），湖南巡撫駱秉章在長沙開設總局，由本省鹽法道員為總辦，本地士紳為會辦，繞開州縣的官僚體系，采取官督商辦的方式，將厘捐收入直接送到藩庫，也就是省級財政。緊接著，曾國藩在江西、胡林翼在湖北也都開始仿行，湘軍的籌餉困難迅速得到緩解。到光緒十二年（1886），全國各省均已推行厘捐。

此時，“厘捐”就不再是一種臨時性的捐納，而變成了新的稅種，被稱為“厘金”。

由于朝廷的懵懂與放任，各省只需向戶部按季度上報厘金的收支情況。至于誰征誰用，怎么征怎么用，戶部一無所知。

改寫清朝歷史

清朝的財政體制，長期遵循“量入為出”和“收支兩條線”原則。前者是每年的收支項目大體固定，收支相抵，所剩無幾，基本處于“緊平衡”狀態；后者是一切財政收入統歸中央，地方用度幾乎全靠中央下撥。如果遇到天災人禍，或者物價上漲，需要大筆額外支出的話，地方就會捉襟見肘，這種財政體制缺乏彈性的弱點就會暴露無遺。

根據上海捐厘總局負責人吳煦的檔案，僅上海每年的厘金就超過100萬兩。根據駱秉章的幕僚郭嵩燾的說法，湖南每年的厘金多達140萬兩。湖北則超過200萬兩。根據經濟史專家彭澤益的估算，清廷為鎮壓太平天國花去了1.8億兩銀子。這么大一筆錢，戶部窮得叮當，根本籌不來。其中很大一部分是靠厘金的支持。鎮壓太平天國的十幾年里，各地一共收了多少厘金呢？根據歷史學家羅玉東在《中國厘金史》里的估計，總計1.1億兩，年均1000萬兩。沒有厘金，打贏這場戰爭顯然不可能。

有了這么穩定的輸血源頭，地方財政再也不用發愁了。當然，督撫們不愿將其交給朝廷。于是，厘金就成了督撫們“畫地為牢”的自留地，成了不受朝廷節制的大財源。即便沒了戰爭，不需那么多軍餉了，厘金也照舊征收。

曾國藩等人靠鎮壓太平天國起家，“將在外君命有所不受”，漸漸養成了自行其是，不聽調遣的習慣。對于朝廷的法度，他們陽奉陰違，不僅把持了厘金，而且敢于截留本由中央財政管理的地丁錢糧。這樣一來，地方督撫錢包鼓了，腰桿硬了，中央財政卻斷了進錢的來路，對地方的號令漸漸失效。于是，地方山頭林立，督撫們發言權日增，有坐大之勢，其中相當部分的底氣，就是靠豐厚的厘金收入。而中央財政相形見絀，晚清政經格局即將巨變。

利弊兼而有之

厘金的征稅對象是商品和商鋪，可以歸入商業稅范疇。眾所周知，商業的附加值遠高于農業，但在明清兩朝，農業稅卻是主要稅種，甚至層層加派，到了農民無法承受的地步，而商業稅的額度很小，幾乎處于免稅狀態。造成這種現象的原因，主要是明朝以來“重農抑商”思想的發展，商業在社會經濟中的重要性被漠視。而這么做帶來的后果也是很嚴重的。

國家無法從商業利潤中獲利，為了確保財政收入，只好更加“重農抑商”，導致商業稅收大量流失，商業資本備受排擠；然而，獲利的商人并未因免稅而獲得好處，他們成了各級官員搜刮和攤派的對象，不勝其擾，不堪其苦，有些商人為了自保，干脆與官府勾結，私分商業利益，形成行業壟斷，比如廣州十三行、揚州鹽商等。

厘金的出現，客觀上彌補了商業稅收的不足。隨著征稅總額的不斷增加，清朝的財稅結構逐漸發生了新變化。稅收主體由農業稅逐漸轉為商業稅，帶動晚清財政收入實現了翻番。財政結構的變化，使商業因素在中國經濟中的比重持續加大，推動中國經濟結構的緩慢轉型。

雖然有積極影響，但厘金并非善稅，而是惡稅。它是靠榨取商人來填補軍餉，是對商業發展的盤剝。地方掌控征稅權，濫設厘金局，征厘名目繁多，令人目不暇接。按照課征品種，分為百貨厘﹑鹽厘﹑洋藥厘﹑土藥厘四類；按照課征環節﹐包括出產地、通過地和銷售地三種厘金。每走幾里幾十里便遇關卡，層層盤剝，商旅寸步難行，運輸成本直線上升。

由于面向生活日用品征稅，使貧者恒貧，負擔反而更重。各省自定稅率，但都高于最初的1%，一般是4%，多的能到20%，再加上重復征收，令商人望而卻步，使商業規模無法擴大，全國市場難以形成。

1920年代末，南京國民政府完成對全國形式上的統一，需要加強政治、經濟領域的中央集權，削平地方山頭，裁撤厘金就成了首當其沖的事情。1931年1月，國民政府終于廢除厘金，改征統稅，納入中央財稅體系。厘金的歷史就此戛然而止。

70多年的厘金興衰歷程說明，培育全國性市場走向成熟，既要放開市場這只“看不見的手”，讓市場決定資源配置，又要管好政府這只“看得見的手”，簡政放權，努力削除阻礙市場經濟發展的體制性障礙。裁撤厘金非但沒有削弱財政，反而促進了經濟增長和稅收增加。到1936年，中國經濟總量和財政收入雙雙創出新高，達到了1949年前的峰值，政府還實現了收支平衡，略有盈余，這在民國財政史上絕無僅有。

（作者為歷史學博士，現供職于國務院臺灣事務辦公室）