互聯網挑戰政府治理

首屆世界互聯網大會日前在烏鎮閉幕，大會以“互聯互通，共享共治”八個字為關鍵詞。互聯網無遠弗屆，對傳統的政府治理和國家主權構成了巨大挑戰。哈佛大學貝爾福科學政治研究中心不久前發布梅麗莎·海瑟薇的報告《相聯的選擇：互聯網如何挑戰主權決定》，梳理了主權在經濟、技術、監管、政治、社會五個方面受到的現實壓力。

在互聯網安全與治理領域，梅麗莎·海瑟薇是一個響當當的名字。她在美國兩任總統手下擔任過網絡安全相關工作。小布什當政期間，曾擔任當時情報總監麥康奈爾的首席網絡安全顧問，執掌國家網絡研究組（NCSG），并曾被任命為聯合機構網絡特遣隊主管。2009年2月奧巴馬提名她作為白宮網絡安全方面的負責人。不過，2009年8月，因“個人原因”辭去白宮相關職務，成立自己的咨詢公司。

五大領域利益交織

《相聯的選擇》這份報告以抽絲剝繭的方式，介紹了互聯網在經濟、技術、監管、政治、社會五大領域對政府治理的挑戰，這五大領域是各國“共治”的戰略必爭之地。

海瑟薇認為，現代社會處于對互聯網和互聯網經濟的錢、權、控制的全方位競爭中。國家的決策是相聯的，哪些國家能深刻理解互聯網在這五大領域中的交織利益，并為之做好準備，這些國家便可在競爭中拔得頭籌。

海瑟薇說，對于所有已實現聯網的國家來說，互聯網及其基礎設施因極易受到干預，在戰略層面具有脆弱性。但全球領導人也需意識到，由于國家經濟對互聯網的依賴性，他們不可能走回頭路，將國家與互聯網隔絕起來。

經濟是各方爭奪互聯網控制權的第一戰略領域。到2014年底，地球上40%的人將被接入互聯網，大部分是西方發達國家人口。但對接入互聯網的需求曲線和市場增長潛力，來源于發展中世界，如亞洲、非洲、南美洲。

擴張互聯網基礎設施需要運營商大量投資興建。大量互聯網公司的業務模式是OTT，即通過互聯網向用戶提供各種應用服務。這種應用和目前運營商所提供的通信業務不同，它僅利用運營商的網絡，不少OTT服務商（主要是美國互聯網企業）直接面向用戶提供服務和計費，使運營商淪為單純的“傳輸管道”，根本無法觸及管道中傳輸的巨大價值。這是互聯網在經濟領域的第一大挑戰。

第二大挑戰是，在互聯網發展過程中，國有通訊公司作為互聯網服務提供商（ISP）崛起，這給國家“控制”私營部門帶來便利的同時，也帶來市場進入的問題。比如，德國政府最近宣布到2015年所有政府機構停用Verizon（威瑞森電信）的服務，轉向德國電信。

技術利益層面牽涉多方決策機構和多方利益相關者，涉及到基礎設施、協議、標準、安全、內容五個層面。現在互聯網提供基礎設施服務的是ISP，2014年，25家主要的ISP承載了全球80%的互聯網流量。到2020年，ISP的數量可能會因新的基礎設施技術發生變化。例如用無人駕駛飛機（UAV）或熱氣球來提供網絡。這會帶來無線電頻率分配之爭，領空之爭，以及新老基礎設施服務商之爭等。

如果說ISP爭奪的是互聯網服務到達渠道，那么數據在互聯網上如何流動則是各方在協議領域爭奪的重點。構成現今互聯網技術基石的協議（IPv4互聯網協議第四版），可提供43億個地址，但基于目前情況來看，遠不夠用。實現IPv4向IPv6的過渡已迫在眉睫，世界各國已對IPv6地址的部署“摩拳擦掌”，歐美等發達國家更是將其上升到國家戰略層面。實現互聯網“共治”的挑戰在于，負責全球域名系統協調、IP地址分配及其他互聯網協議資源的，是美國商務部國家電信和信息管理局的互聯網數字分配機構。已有國家建議成立類似聯合國的論壇機構來改變這一美國獨霸的現狀。

除經常談到的標準和安全外，技術利益現在競爭非常激烈的是內容領域。數據的意義在于其有極重要的經濟、政治和社會價值。如果運用得當，數據可幫助人們發現新的消費市場，定位犯罪嫌疑人，識別犯罪組織等。但同時也可用來監視人，獲取隱私。現在爭論最厲害的，是數據所有權屬于誰，數據如何被處置。

此外，海瑟薇的報告還討論了互聯網在監管、政治、社會三領域引起的利益競爭。

監管方面，政府應代表人民對基礎服務實施監管，用政府之手調節市場，這沒有問題。問題在于，監管的客體是什么？是基礎設施提供、域名系統管理、安全問題？還是具體的設備、公司？每個國家的監管都不一樣。政治上，互聯網基礎設施雖在一國之內，但互聯網是全球公地，主權如何劃定？社會利益方面，現在互聯網已發展到不由得你選擇接入還是不接入的地步，不聯網會失去太多。使用互聯網服務變成一種基本權利，但對這種權利的界定和保護還遠遠不夠。例如，很多國家強制要求部分互聯網公司交出用戶數據以協助執法調查或國家安全問題，這算不算對互聯網權利的一種侵犯？人們在線下享有的隱私權、言論自由權，在線上是不是同樣享有？這些問題對政府治理互聯網也是挑戰。

改變美國一家獨大局面

海瑟薇說，互聯網有個特點：誰“控制”信息流，誰就能施加經濟和政治影響。當前，美國占據互聯網超級大國地位——擁有網絡空間的核心技術。谷歌、蘋果、IBM、英特爾等信息技術公司不僅引領著網絡供給，更決定了網絡需求與使用。更重要的是，美國擁有網絡空間的關鍵資源，管理根服務器的互聯網名稱與數字地址分配機構隸屬美國商務部。“棱鏡門”事件也讓人們清楚地看到美國的網絡“雙重標準”：一邊宣揚網絡自由，反對別國對網絡的監管，一邊卻在全球范圍內進行網絡監控，展開秘密網絡攻擊。

不過，世界其他國家對此也不是毫無辦法。海瑟薇說，未來五年網民數量會翻番，大部分來自亞洲、非洲、南美洲;未來網絡基礎設施的建設，也在這三大洲。大量發展中國家人口接入互聯網，會對互聯網現有系統產生沖擊，或可改變美國一家獨大局面。

海瑟薇在報告中主要提出了如下建議：第一，未來基礎設施的主角或將從ISP變成熱氣球和無人機，借助新的基礎設施建設是提出新的網絡規則的時機;第二，世界需要商討基礎網絡資源的重新分配，這些討論應在世界經濟論壇（WEF）等國際性論壇中進行;第三，各國應認識到數據的重要性，對網絡數據的所有權和使用權應討論出清晰的界定和規范;第四，各國應認識到互聯網作為全球公地的性質，在進行國內監管的同時應協調國際監管，防止類似美國“棱鏡門”這樣的事件發生。