信息孤島求解

長期影響政務部門工作效率的“信息孤島”問題，將加速解決進程。

“‘信息孤島’問題到現在已經非常嚴重，領導也很著急，中央級別的電子政務頂層設計文件正在審批，明年有望推出。”工業和信息化部信息化推進司電子政務處處長章曉杭告訴《財經國家周刊》記者，中國的數據開放、政務信息共享的狀況將很快得到改善。

據了解，作為電子政務及信息化推進的最主要綜合協調部門，工信部信息化推進司相關崗位和人員正在調整至中央網絡安全和信息化領導小組辦公室，“目前三定（定職能、定編制、定崗位）方案還沒定。”

中國社科院信息化研究中心主任汪向東則認為，“雖然職能到了網信辦，但信息孤島的破解離不開政務流程的梳理和重組。”

積重難返

政務領域的信息化建設推進多年，但卻面臨諸多新問題。

2002年，中共中央辦公廳發布《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，將“規劃和開發重要政務信息資源”列為主要任務，明確啟動人口基礎數據庫、法人單位基礎數據庫、自然資源和空間地理基礎數據庫和宏觀經濟信息數據庫四大庫建設。

根據賽迪顧問股份有限公司2012年公開的《電子政務頂層設計戰略研究》，“從全國范圍來看，四個數據庫建設進度不同，除自然資源和空間地理基礎數據庫已基本建成外，大部分地方政府的人口基礎數據庫和法人單位基礎數據庫建設進程緩慢，而宏觀經濟基礎數據庫幾乎處于擱置狀態。”

與此同時，以“十二金工程”為代表的電子政務重點工程項目建設啟動，目前已擴展到“十八金工程”。一方面，這些“金”字工程為政府核心業務提供了信息化支撐。另一方面，它們都是在分散體制下展開的，一個部委一個工程，一個“辦”（廳、局）一個信息系統，投資浪費、重復采集、重復建設等問題非常突出。更為嚴重的是，各個部委信息化投入越多，形成的信息化壁壘就越高，信息孤島、信息煙囪現象就越嚴重。

從“十五”計劃起，跨部門信息共享一直被各部門和各級政府列為重要課題，但幾大難題始終未能解決。

法律法規建設落后于信息化發展需要，國家層面沒有出臺信息化法律。目前中國國家層面信息共享方面的依據主要是2004年中辦發布的《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》和2007年國務院發布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，以及由部委發布的一些文件。根據這些政策文件，原則上，信息可以共享，但到具體操作上，由于缺乏頂層法律的約束，有的部門就拿出本系統的各種文件、政策、法規等“潛規則”，以種種理由證明數據無法共享。2009年8月《中華人民共和國電子政務法（專家建議稿）》歷時三年得以出臺，但從專家建議稿到正式法律的出臺還有很長的路要走。

另一個難題是，電子政務主管部門眾多，國家層面缺乏具有權威性、強有力的統一管理和協調機構。中國電子政務建設的規劃、資金、項目審批、評估、技術、人員編制、科技裝備、軟件硬件各方面分別由不同部門管理，比如，發改委負責電子政務項目的審批立項，財政部管資金，科技部管技術，等等。

此前，中國信息化管理體制是由工信部進行統籌規劃，其他各相關部門相互配合銜接，但工信部作為國務院行業主管部門，“在協調其他部門和地方時，一旦觸及權益，便難以勝任。我們缺少一個集頂層、專管、超脫和強力這四大特性于一身的執行機構。”中國社科院信息化研究中心主任汪向東說。

在章曉杭看來，“國家層面做政策、做規劃、做標準、統籌頂層設計，實施上還是各個部門各自建設、分散管理、自建自用，導致分割現象嚴重，互聯互通很難，信息共享和業務協同推進困難。”

除了部門多頭管理外，中央各部門自上而下的“條”與地方的“塊”之間也缺乏有效的結合機制，形成電子政務建設縱強橫弱、條塊分割的局面。上海交通大學國際與公共事務學院教授樊博告訴《財經國家周刊》記者，長期以來，多級財政體系，使電子政務系統建設孤立進行，表現為橫向各個政府部門不能互聯互通和信息共享，縱向各個層次之間也難以共享，造成各自為政、資源浪費。“電子政務不是用先進的信息技術去適應落后的傳統行政，其實質是一場深遠的變革。”

“信息就是資源，一旦掌握了一手信息，對于本部門的工作將會產生很大幫助。在政府內部部門想要爭取某項政策或者管理權時，這樣做更有價值。”"長策基金會高級研究員盧宜宜向《財經國家周刊》記者表示，“真實詳盡的數據容易讓別人更了解一個部門的工作情況，部門數據能反映出其工作中存在的問題，所以，有時不對外共享也是不想讓可能存在的問題暴露。”另外，信息泄露所帶來的風險承擔責任不明確也是一個重要原因。

規格提升

雖然困難重重，但中國信息化管理體制重構和頂層統籌設計工作都正在推進。

從上世紀80年代開始，為加強對信息化的強有力領導，中國先后組建國家經濟信息管理領導小組、國務院信息化工作領導小組、國家信息化領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組。幾經更迭，領導小組的規格不斷提高，從國家計委主任擔任組長，到國務院副總理再到總理，現在則由習近平掛帥。

在中央網絡安全和信息化領導小組下面，設中央網信辦為辦事機構，由國家互聯網信息辦公室承擔具體職責，有利于提高對全局的統籌協調能力。

“中央網信辦正在研究全國縣級及以上各級公共服務部門信息公開共享的頂層統籌問題。”章曉杭告訴《財經國家周刊》記者，《公共信息資源開放共享》就是其中一項重要成果，主要解決信息經濟和數據的問題。

目前，部際數據共享主要還是通過光盤拷電子版，數據格式不同，還得再處理，建數據庫。與《政府信息公開條例》不同的是，《公共信息資源開放共享》要求開放共享原始數據，并規定基于互聯網開放共享，即各部門都到互聯網上，開出各自的窗口，把公共財政投資獲得的信息資源拿出來共享，“明年有望出臺，后面還要確定試點。”

數據安全和隱私保護方面，曙光云計算技術有限公司總裁聶華透露，中央網信辦網絡安全協調局與全國信息安全標準化技術委員會合作制定政務數據安全的國家標準，包括供應商的選擇、供應商的安全體系建設和承諾、政府部門數據管理權和所有權的界定、合同簽訂事項，等等。

“目前國家標準已完成報批，準備發布和推廣，首批選定包括曙光公司兩個云端中心在內的6個單位進行試點。”聶華告訴《財經國家周刊》記者。

數據融合

政務信息數據共享融合是大潮流。

中國政務信息跨部門共享主要有三種模式：一是基于信息資源目錄和業務需求的日常共享，前提是做好部門業務和信息資源的梳理，并編制信息資源目錄。二是重要的基礎信息庫共建共享共用。比如人口庫、法人庫等，參建部門可以直接共享數據庫，其他部門在履行政務職能時有需要可提出申請。三是專項共享。比如國家統一的不動產登記信息管理基礎平臺，信用信息系統，城市的小客車搖號申請人身份審核系統等。

“國家層面信息全方位共享集中在專項共享上，主要是通過像公民信用系統這樣的重大項目來牽引。目前并沒有能力做一個囊括全國所有政務信息的大平臺，而且就算建成，在安全性、可靠性、可管理性上都是大難題。”聶華說。

未來一段時間內，數據資源整合需求方和實施主體還是城市，靠智慧城市建設項目來牽引。北京市經濟和信息化委員會副主任童騰飛介紹，作為智慧城市領跑者，北京市從2006年開始，61個市政部門通過開展流程和協同工作清、網上服務清、信息資源清、實現路徑清，統一平臺、統一網絡的“四清兩統一”工作，進行業務梳理和資源梳理，編制信息資源目錄。基于這項工作，北京市建成了統一的信息化基礎設施共享交換平臺，各委辦局在該平臺上每天進行大量的數據交換。

“信息資源共享將來的主戰場還是互聯網，而不是本身就隔離非常嚴重的內網、外網，過去我們的精力主要放在打通內網、外網上，方向就錯了。”章曉杭說，通過確定共享范圍，加上技術安全措施，在互聯網上有望實現有序共享。