建設國家中心城市背景下的沈陽市重點工程項目謀劃思路

李迎秋 劉晨 徐鑫

在全國布局建設若干國家中心城市，是國家為進一步擴大開放，優化經濟、人口布局，帶動區域協調發展的重大戰略舉措。沈陽作為東北地區的中心城市，將建設國家中心城市作為“十四五”時期的主要奮斗目標和重要任務。項目是城市發展的重要著力點,重大項目不僅可以引領行業升級更可以帶動相關領域的轉型，是城市發展目標的重要支撐。城市的重點項目應與城市發展互相推動，互相拓展內涵的外延。重大項目的選擇實則是城市發展目標的體現。厘清城市發展戰略和重點項目領域劃分之間的邏輯，是沈陽市項目謀劃的重中之重。本文首先分析了沈陽城市發展面臨的主要問題，在此基礎上根據城市發展目標及存在短板，提出重點項目領域劃分，根據各領域發展條件進行項目謀劃，將引領性、戰略性、全局性的目標任務落實到重點項目上。

一、沈陽市重點項目實施現狀

1.項目數量多，平均規模小，項目結構亟需優化

2020年沈陽市重點項目1612項，單個項目的當年投資額平均只有1.25億元，遠低于鄭州、南京、廣州和成都等其他同等級城市。

表1 2020年沈陽與各城市重點新建設項目對比

2.項目投資強度有待提高，建設周期短

項目投資總額多，但年度投資少，2020年沈陽市重點項目年度完成投資占總投資15%。受北方冬季寒冷等氣候條件的制約，冬天無法施工，項目全年內實際建設周期較短。

3.項目謀劃自下而上為主，與城市目標契合度不高

以區縣和委辦局提報為主，以專項投資計劃和招商引資為主導的項目計劃編制方法，缺少全市統一規劃統籌和管控，部分項目和項目選址與城市發展目標、戰略、空間存在錯位。

4.項目計劃多頭管理，不利于項目統籌管理

目前各部門計劃獨立編制，項目計劃制定涵蓋基建財力、城建、教育、水利、電子政務等多部門專項投資計劃。

5.空間缺乏“統籌協調”,影響項目落地實施

原有項目謀劃以項目經濟社會發展信息為主體，項目啟動后空間協調工作量大、難度高，部分項目存在落地實施困難等問題。

二、重點項目領域劃分研究

1.項目來源

儲備來源主要為市直各部門、區縣提報的項目匯總表，通過設定投資規模、所屬領域等條件，篩選出重大項目。在儲備項目的基礎上，以城市發展目標為導向，根據國家、省及沈陽市相關政策文件要求，策劃解決城市重大問題、對城市具有重大影響和帶動作用的項目。

2.領域劃分影響因素

（1）城市發展目標

按照沈陽市“十四五”規劃總目標和建設國家現代綜合樞紐、國家先進制造中心、綜合性國家科學中心、區域性金融中心、區域性文化創意中心等發展任務。產業發展、科技創新、重大基礎設施、金融服務、文化旅游應是沈陽市項目謀劃的重要領域。

（2）問題導向下的項目領域劃分

通過對沈陽產業發展、科技創新、對外開放、城鄉建設等分析，得出沈陽在如下方面還存在短板和問題：一是產業結構以裝備制造等重工業為主，新興產業聚集帶動作用不強；二是物流成本較高，物流服務企業小而散，制造業物流保障能力不足；三是農業供給結構不合理，投資乏力，缺少知名品牌，缺乏大型農業產業化龍頭企業；四是創新主體數量不足，高校和科研院所研發成果本地轉化率較低；五是土流失及土地沙化問題嚴重，科爾沁沙地向康平縣、法庫縣、新民市境內擴展，遼河、柳河每年出現斷流；六是養老、教育、醫療等公共服務設施不能完全滿足人民需求。

基于以上結論，產業發展、現代物流、科技創新、現代農業、生態環保、民生和社會事業等領域應是沈陽市項目謀劃的重要領域。

（3）沈陽市政府近期發展策略

2021年3月，沈陽市市政府啟動實施優化營商環境行動、高質量先進制造業行動、高品質城鄉建設行動和高水平對外開放行動。營商環境便利度、制造業發展、城鄉建設和對外開放是政府2021年度施政重點。

3.重點項目領域劃分

基于以上分析，劃分產業發展、科技創新、重大基礎設施、文化旅游等領域支撐沈陽建設國家中心城市的基本職能領域，劃分生態環保、民生和社會事業等領域為國家中心城市功能以外的非基本職能領域，共六大領域重點項目。

產業發展領域，按照沈陽市“5+3+7+5”產業鏈體系分為“老字號”產業、“新字號”產業、“原字號”產業、新一代信息技術、現代服務業、現代農業6個門類。

科技創新領域，共包含研發平臺和雙創平臺2個門類，研發平臺著力提升產業鏈自主可控能力，攻破關鍵核心技術，雙創平臺著力推進新型研發機構高水平發展。

重大基礎設施領域，共包含重大交通基礎設施、重大公用設施和新基建3個門類。重大交通基礎設施重點完善鐵路、公路、城鄉道路、軌道交通、樞紐等設施，建設沈陽綜合立體交通樞紐；重大公用設施強化能源基礎設施保障能力；新基建重點推進5G基站建設，增加新能源汽車充電樁，助力沈陽“老字號”汽車產業升級。

文化旅游領域，共包含文化、旅游、會展3個門類，重點加強沈陽國家歷史文化名城建設，豐富歷史文化名城內涵，建設區域文化中心。

生態環保領域，包含生態修復、河流整治、污水處理、垃圾處理4個門類。強化實施造林綠化、草原沙化治理及水源地生態環境綜合治理等工程，重點加強遼河、渾河等重點河流治理。

民生和社會事業領域，共包含教育、醫療、養老、體育、公園廣場、城市更新、社會服務7個門類，健全城市公共服務體系，補齊民生領域短板。

4.項目最小投資規模

參考鄭州、南京等國內先進城市，設定交通、能源類重點項目投資規模不小于5億元，產業、市政基礎設施、公共服務設施、生態環保、消費升級、新基建等重點項目規模不小于1億元，農村基礎設施不小于0.5億元，科技、民生、防災等重點項目規模為0.2億元。

表2 沈陽市重點項目最小投資規模界定

三、重點項目謀劃

1.對接國家政策和專項資金

以往很多自下而上提報重點項目，部門沒有制定向上資金爭取計劃，對國家的支持政策和專項資金研究、跟蹤不緊密，導致爭取行動緩慢，甚至錯失爭取機會。因此，在項目謀劃初期，通過對國家政策的深入研究，使國家支持的重點項目本土化，利于爭取到國家專項資金，便于項目落地實施。

2.投融資及建設模式研究

應建立常態化投融資對接制度，提前介入項目策劃生成、資金需求分析、融資方案研究等環節。以產業類項目為例，建議采取企業自有資金投資或“社會資本（聯合金融資本）出具項目資本金+債券融資+銀行貸款”的投融資模式，爭取從建設期開始引入項目收益債、重點產業專項債、產業發展基金等直接融資方式。其他類型項目，均應在項目初期積極謀劃靈活多樣的投融資和建設模式，主推項目落地實施。

3.統籌空間布局,保障項目落地實施

原有項目謀劃以項目經濟社會發展信息為主體，項目啟動后空間協調工作量大、難度高，部分項目存在落地實施困難等問題。為助推國家中心城市建設，落實城市頂層空間規劃空間發展策略，制定符合城市空間策略的項目實施計劃，完善沈陽市“一樞紐四中心”功能定位和理想空間格局。按照沈陽市國土空間總體規劃方案，產業類項目按照門類分別向“一核三區九組團”產業空間格局聚集，公共服務設施重點項目按照沈陽市國土空間總體規劃方案四級多中心服務體系進行布局，科技類項目從構建沈陽市“一城三區一園多組團”的創新空間格局和產業提升等角度進行謀劃布局。

4.重點策劃項目

共策劃重點項目585項。策劃電力、汽車及零部件產業項目190項；策劃交通、公用設施、新基建等重大基礎設施150項；策劃雙創平臺、研發平臺等科技創新類項目17項；策劃生態修復、河流治理、污水處理、垃圾治理等生態環保類項目38項；策劃文化、旅游、會展等項目26項； 策劃教育、養老等民生與社會事業項目104項目。

（1）二產類項目

改造提升“老字號”，以汽車及零部件、通用機械裝備、石化重礦軌道交通及專用裝備產業、數控機床、電力裝備等5個傳統優勢產業為重點，實施技術改造升級、新產品規模化生產、智能升級、精益管理等重點項目，通過工業互聯網、大數據為傳統產業數字賦能，推進制造業產業模式迭代更新；聚焦精細化、規模化、高級化深度開發“原字號”，以冶金建材、石油化工、農產品深加工等3個產業為重點，強化精深加工技術和產品研發；培育壯大“新字號”，以新能源汽車、航空、機器人、生物醫藥及高端醫療裝備、新材料、IC裝備、節能環保等7個新動能產業為重點；新一代信息技術產業方面，重點發展網絡信息安全、5G基礎設施及應用、人工智能、智能終端制造、智能傳感器等產業。

（2）現代服務業

發展總部經濟，引進先進制造業和現代服務業總部企業，拉動城市服務業增長，促進城市轉型；發展現代物流，培育現代物流配送企業，建立完整的供應鏈系統，打造區域物流中心，增強區域貨物流通；促進全市消費升級，加快培育消費發展夜經濟、假日經濟、共享經濟，培育服務消費、體驗消費等新熱點；結合優勢制造業，開展專業檢驗檢測認證服務，推動檢驗檢測認證服務市場化。

（3）現代農業

發展設施種植、設施養殖，打造高附加值設施農業集聚區。發展休閑旅游農業，建設具有北方特色的休閑農業精品園區。實施“互聯網+現代農業”行動，推動農業物聯網、大數據應用，提高現代農業智慧化及綜合信息服務水平。

四、項目全過程管理

1.全面對接全市多規合一平臺

將項目空間計劃項目庫的“空間信息”和“屬性信息”與全市多規合一平臺對接，全方位展示項目信息，為后期數據導入平臺、實現項目全生命周期管理提供依據。

2.項目建設全過程跟蹤管理

通過多規合一平臺，實時掌握項目進展情況，了解近期影響工作推進的主要因素，以協助項目建設單位及時解決。通過數字建模和航拍攝影等手段，對重點項目現場條件、建設效果進行全方位展示，為項目決策提供重要參考。

五、結語

本研究圍繞沈陽建設國家中心城市目標，著力補齊城市基礎設施、公共服務、民生保障等領域短板。謀劃年度重點項目的同時，研究對接國家政策和專項資金以及項目投融資和建設模式，拓寬項目資金籌措渠道，改變以往計劃多落地難的現狀。與城市空間規劃對接，保障項目落地。下一步將圍繞篩選出的重點項目，進入項目落地實施的具體推進階段。并結合國家重大戰略和省市發展目標，適時滾動謀劃、補充完善重點項目和項目包。