法治是推進全面深化改革的重要保障

法治是我們黨治國理政的基本方式，改革是社會主義制度的自我完善和發展。如何處理好法治與改革的關系，確保在法治軌道上推進改革，是擺在各級黨委、政府面前的一項緊迫任務。習近平總書記強調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。”為掌握各地在法治軌道上推進改革的情況，更好地服務改革、推動改革，最近我們通過對報省委備案的黨內規范性文件的審查和對黨內法規的清理，對這一課題進行了深入調研。

問題與困惑

一些地方和單位，對在法治軌道上推進改革所存在的問題與困惑，歸納起來主要表現在以下幾個方面：

“不落地”。個別地方和單位抓改革的作風不實，工作停留在制定照搬照套、依樣畫葫蘆的改革文件上，不從實際出發創造性地貫徹落實，導致中央、省委關于深化改革的頂層設計落不到實處。比如，按照中央關于改進作風要求和全國評比達標表彰協調工作小組辦公室有關文件精神，市地州及以下不得開展評比達標表彰活動。但是，在黨內規范性文件備案審查中發現，基層黨委和政府違規開展評比達標表彰活動的現象較為普遍。

“老一套”。有的地方和單位形成了用行政手段、經濟手段推進工作的“路徑依賴”，習慣于老思路老套路辦事，不愿、不會、不敢運用法治思維和法治方式深化改革。比如，有的地方一講招商引資，出臺的舉措就是低價供地、減稅讓利，卻忽視培育市場可預期的法治環境。

“搶著跑”。有的地方急功近利，只顧“想怎么干”，忽視“能不能干”，事前沒有弄明白就盲目推進。該得到法律授權的，未經法律授權就超前推進，借改革之名行違法之實；該試點的，未經試點就倉促推開，打亂節奏，失去章法。

“坐著等”。有的地方和單位認為法律法規束縛了改革的手腳，等待觀望，不作為。有的地方立法機關對改革的立法需求回應不積極。少數干部以群眾路線教育實踐活動開展后“要求嚴了”“規矩多了”為借口，滋生了“只要不出事、寧愿不做事”“為官不為”的心態，當改革“看官”。

原因分析

存在上述問題與困惑的原因是多方面的，既有歷史的，也有現實的；既有客觀的，也有主觀的。歸納起來主要有以下幾點：

思想認識模糊甚至有偏差。有的地方和單位特別是一些領導干部，想問題、看事物、作決策，缺乏法治理念和思維，甚至把全面深化改革與依法執政對立起來。究其原因，主要是沒能深刻認識到，提高依法執政水平既是全面深化改革的題中之義，也是深化改革的重要方式，還是凝聚改革共識的有效途徑。

運用法治思維和法治方式推進改革的本領不足。有的領導干部法治能力不強，一講于法有據，就凡事求穩怕亂、謹小慎微、畏首畏尾、裹足不前，不善于把維護中央大政方針的統一性嚴肅性和因地制宜、充分發揮主觀能動性有機結合起來，要么以靈活性損害原則性，要么以原則性束縛靈活性。

全面深化改革與依法執政客觀上存在一定張力。改革要創新突破，法治講規則程序。改革的動態性與法律的相對穩定性，改革的前瞻性與法律的相對滯后性，是客觀存在的矛盾。改革作為一種創新發展手段，往往要以突破現有法律、制度和政策為先導，是一種“破”。這種“破”與依法執政的“守”，客觀上存在某種張力，一定條件還可能發生抵觸、沖突或者矛盾，給在法治軌道上推進改革帶來了現實挑戰。

對策建議

本著“于法有據”，強化改革的法規支撐。一方面，對確需突破已有法律的改革，堅持先修法后改革。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，當前我們國家和社會生活各方面總體上已有法可依。但也要看到，實踐是法律的基礎，法律要隨著改革實踐的發展而發展。比如，征地制度改革，就要對物權法、土地管理法、城鄉規劃法等多部法律進行修訂。放開“單獨二孩”、廢止勞教制度，都是先通過修改或廢止法律進行頂層設計，于法有據后才正式推行，避免了“違法改革”的發生。另一方面，對存在法律空白的改革，堅持加強立法引領。下級黨組織從實際出發制定的一些“紅頭文件”，所規定的政策措施在實踐中非常行之有效，但上位黨規國法卻沒有涉及、沒有涵蓋、沒有對應，審查中找不到政策依據。對這樣存在法律空白的改革，要進一步強化頂層設計，確保重大改革于法有據，不走樣、不偏道，蹄急而步穩、勇毅而篤行。

本著“統籌兼顧”，強化改革的協同推進。一是抓好上下的協調統一。對中央和上級黨委、政府作出的改革部署，下級黨委、政府按照下級服從上級的組織原則，在準確把握精神實質，堅決維護上級改革政策統一性嚴肅性的前提下，充分考慮可行和可能，因地制宜做好本地本單位改革“施工圖紙”，使之與上級頂層設計充分對接，并進一步細化、具體化。二是抓好左右的協同共進。制定改革政策時，必須加強關聯性、系統性研究，防止改革的碎片化，確保各領域改革協調配套、協同推進。比如，戶籍制度改革，就涉及戶籍登記、社會保障、勞動就業、組織人事、人口遷移、教育醫療、財政稅收、城鄉土地等多個領域。三是充分發揮備案審查確保協調統一的重要作用。現在，黨委系統、人大系統、政府系統都已建立備案審查制度。實踐證明，備案審查制度對保證不同領域、不同位階、不同效力的法律、政策的協調統一，非常有效。必須按照黨的十八屆三中全會關于“健全法規、規章、規范性文件備案審查制度”的要求，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，堅決杜絕“上有政策、下有對策”“我行我素”等現象，確保改革政令暢通。

本著“有法必依”，強化改革的執行力。一是強化改革任務的分解落實。對各項改革任務，逐項明確路線圖、任務書、時間表，明確責任單位、責任人，把任務落實到位。二是強化對改革進展的督促檢查。對已經推出的改革舉措，加強跟蹤了解，強化督促檢查，推動形成你追我趕的改革局面。三是強化對改革不力的問責。對落實改革任務不力，沒有按期保質保量完成改革任務的，進行責任追究，以剛性約束力推動改革舉措付諸有效實施，決不讓頂層設計成為一紙空文。

本著“法無禁止即可為”，強化改革的創造力。一是對禁止性規定，按照“法無授權即禁止”，管好用好政府這只“有形之手”，建立負面清單管理模式，把權力關進制度的籠子。二是對倡導性規定，按照“法無禁止即可為”，放活市場這只“無形之手”，鼓勵在現有法律政策預留的制度空間內，大膽探索、勇于創新，不斷把改革引向深入。三是鼓勵先行先試。通過法律授權等形式，為全面深化改革創造更大的空間。比如，按照程序授權長株潭“兩型社會”試驗區可以暫停某些法律的實施，以鼓勵大膽地試、大膽地闖。

本著“可復制可推廣”，把改革經驗及時“入法”。在深入調查研究的基礎上，及時發現改革中涌現的好舉措好做法，及時加以總結提煉，上升為可推廣、可復制的制度，在更高層次、更大范圍推開，更好地指導各地各單位的改革實踐，放大制度的倍增效應。

本著“法治程序”，清理廢止舊制度。一是主動開展集中清理。根據中央的部署，目前省里正在對新中國成立以來制定的黨內法規和規范性文件，開展集中清理工作。行之有效、符合改革實際的，繼續執行；明顯不適應改革需要的，予以廢止、修改完善。要把這種集中清理向省以下黨委及其部門延伸，向國家法律和地方性法規延伸，向政府系統的規范性文件延伸。二是以深化改革倒逼清理。當改革中遇到現有法律制度的瓶頸制約，及時對已有黨規國法進行反思、清理，依法提出因應之策、破解之道，該廢止的廢止，需修改的修改，通過制度清理，破除現有體制機制對深化改革的障礙。三是以備案審查促進清理。在備案審查中，發現一些上位黨規國法滯后于實踐的發展和形勢任務的需要，導致下級黨委、政府陷于“盲目遵守就會違背實事求是的要求、置之不理又會違背下級服從上級的民主集中制原則”的兩難境地時，要及時審視這些黨規國法存在的不適應、不協調、不銜接、不一致等問題，按程序予以廢止、修改，不斷完善保障依法執政的體制機制。

改革與法治，兩者既不悖行，更不可偏廢。只有用法治為改革保駕護航，確保在法治軌道上推進改革，才能實現完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標。