淺議城鎮化進程中基礎設施建設融資問題

2012年中央經濟工作會議明確提出，要“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在……”。在未來一個時期，加大城鎮基礎設施建設將是黑龍江省各級政府工作重點之一。如何進一步優化地方政府投融資方式和相關管理運行機制，已成為當前亟需解決的課題之一。

一、黑龍江省城市基礎設施建設支出保障能力概況

據亞洲開發銀行兩年前在吉林省和黑龍江省開展的一項政策研究顯示，近年來黑龍江省財政支出總量處于全國下游水平，人均財政支出水平處在第10名左右。從2000年至2010年，黑龍江省的財政自給能力系數（本級政府負責征收的收入/本級公共支出）不足0.5，平均值為0.4左右，財政收入缺口超過60%。相對于逐年繁重的“剛性”支出任務，黑龍江省財政自給能力不足問題逐漸加大，不得不靠中央財政更多的轉移支付來維持。同時，省以下各級政府財政收支區域差異較大，長期以來，部分縣級財政拮據，工資支出過大，公用經費短缺，仍然屬于典型的“吃飯”財政。

由于經濟欠發達，加之財政收入占GDP比例偏低，黑龍江省公共財政保障能力偏低，造成許多基礎設施建設的歷史欠賬。例如，2009年，城市用水普及率僅為86.6%，低于全國平均水平（96.1%）9.5個百分點；全省平均城市污水日處理能力僅為301萬立方米，集中處理率為54.6%，比全國平均水平低8.8個百分點，在省級排名第25位之后。人均城市道路面積9.4平方米，低于全國平均水平（12.8平方米）40%；每萬人擁有公共汽車10.1輛，低于全國平均水平（11.1輛）10%，基礎設施建設相對滯后也對投融資環境起到了負面掣肘作用。

二、城市基礎設施建設主要融資途徑

在城市基礎設施建設方面，除必要的財政資金投入外，我國各級地方政府的融資渠道大體包括六個方面，即開發性貸款、商業銀行貸款、信托計劃、財政部代發的地方政府債券、地方政府債券、地方政府融資平臺債券。

（一）開發性貸款。1999年以后，國家開發銀行建立了一套變通的信用結構，即由地方政府將規劃中城建項目集中“打捆”，由地方政府的一個代理機構——通常是各地的城市建設投資公司（通常是國有獨資公司，也就是目前通稱的地方政府融資平臺）作為借款人承貸。后者對于其運營收入不足以償還貸款本息的部分，往往要求地方政府做出相應承諾，從地方本級財政預算安排補貼資金，償還融資平臺到期債務。

（二）商業銀行貸款。即各個商業銀行對開發性貸款的模仿跟進，值得一提的是，此類投資中部分是出于商業化目標的市場行為，但不排除其中一些貸款決策可能來自地方政府行政干預或壓力，特別在一些經濟不發達、信用環境不良的地區更是如此。

（三）信托計劃（Trust Plan）。此種融資方式在西方發達經濟體一度非常盛行，但對委托人而言，投資環境的外部性決定了此種融資方式具有較高風險和較大不確定性。國內部分發達省市也進行了一些嘗試，例如，上海愛建信托投資有限責任公司曾于2002年推出“上海外環隧道項目資金信托計劃”，為當地政府融資平臺融資。出于各種原因，中國的信托業一直是金融風險高發領域，經歷了數次行業整頓仍然無法實現穩健經營，信托公司和銀信合作模式仍是銀監部門監管重點。

（四）財政部代發的地方政府債券。2009年，為應對國際金融危機沖擊，國務院同意財政部代地方政府發行2000億元地方債券，“由財政部代理發行并代辦還本付息”，當地方政府不能還債時，中央政府將代為償還，這種地方債券實質上屬于特種用途國債。2010年，財政部代理發行地方政府債券2000億元；2011年，財政部代理發行地方政府債券的計劃仍然為2000億元。

（五）地方政府債券。中國目前尚沒有以地方政府為主體發行過此類債券，擬議中的地方政府債券，即由地方政府直接發行債券，類似于國外市政債券中的一般責任債券，需以地方政府未來全部稅收收入和負債能力作為償債資金來源。

（六）地方政府融資平臺債券。中國地方政府融資平臺債券（或者城投債）出現于20世紀90年代，在2008年之后得到較快增長。目前，中國地方政府融資平臺債券以項目收益作為還款來源，絕大多數由地方政府提供擔保，實質上是一種“準市政”的企業債券，類似于美國市政債券中的收益債券（Income Bonds，本息償還以債券發行企業所得或利潤支付）。

三、地方政府現有融資模式的缺陷

（一）運營手段單一，內需結構調整難度加大。

在過去幾年新一輪固定資產投資熱潮中，“融資平臺+土地財政+打捆貸款”的融資模式應運而生，并在地方經濟建設中發揮了重要作用。地方政府通過注入財政性資金、股權、國有資產存量、土地收益以及賦予特許經營權等方式對融資平臺進行扶持，以地方政府信用作擔保，獲得打捆貸款，籌集所得資金用于所收儲土地輔助設施建設，待完工獲取土地升值收益后，償還融資平臺到期債務本息。土地出讓收益已成為地方財政收入的重要組成部分之一，據財政部公布數據，2009年全國土地出讓收入達到1.4萬億元，占GDP的比重高達4.6%，占地方本級財政收入比重則高達43.7%。

土地作為地方政府的重要資源和資產，具有儲備抵押和貸款融資的功能，然而，土地資產的增值依賴于土地的深度開發，如果沒有土地收益，這一基本融資模式就會失去存在的物質基礎。只要土地價格始終在高位徘徊，地方政府及其融資平臺就可以獲得較穩定的現金流，用以維持這一基本融資模式運轉。一旦經濟周期放緩，土地泡沫破滅，價格大幅下跌，地方政府收入來源必然會銳減，信用無法兌現，債務負擔高企。土地市場價格泡沫在很多一線城市已初露端倪，土地價格上漲又進一步推高了房價，從這個角度看，可以認為，地方融資平臺“綁架”了土地財政，土地財政又“綁架”了高房價，高房價最終會削弱購房者消費能力，“擠出”城鎮居民其他消費支出，從而給城鎮化加速推進帶來一定阻力。

（二）融資渠道集中，系統性金融風險加大。

從表面上看，地方政府融資平臺采取銀行貸款、中期票據、各種“銀信政”理財產品、資產證券化以及股權融資等多種方式籌資，一定程度上分散了金融風險。但從整體看，銀行類金融機構不僅是融資平臺貸款的主要提供者，也是其發行企業債和中期票據的承銷商和主要投資者，信貸資金依然是融資平臺最主要的資金來源。融資平臺所形成的債務風險，依然集中在銀行體系內，風險的積累、積聚將導致系統性金融風險不斷增加。地方政府通過融資平臺發行各種債券以及信托理財產品，將基礎設施建設投資和其他政府活動產生的債務“信貸化”，也使地方的債務結構發生了變化。20世紀90年代，地方政府負債主要以行政性支出欠賬為主，包括拖欠機關和事業單位工資、糧食補貼、社保資金缺口等，而近年來，直接債務增速越來越快，地方政府利用企業債、中短期票據以及各種金融產品獲得的資金規模迅速擴張，從銀行類金融機構借款的占比越來越大。這些資金中的大部分投入到投資回報率相對較低的大型公共建設領域，將給地方政府埋下潛在債務隱患。一旦經濟增長預期下調，土地價格下跌，融資平臺償債能力減弱，必然會波及銀行類金融機構，并有可能誘發系統性金融風險。

（三）增信方式固化，地方財政隱性風險加大。

地方政府融資平臺是地方政府融資的“殼”，平臺的債務融資，一般都采取了財政收入擔保、各類資產質押、第三方擔保等多種方式增信。這些增信手段與地方財政收支能力密切相關，地方財政將承擔最終還款責任，由此形成了財政隱性擔保以及連帶風險。對于有收入的基礎性項目，以項目收益或土地作為抵押融資，地方財政承諾兜底責任；對于沒有收入的公益性項目（公益類基礎設施建設中有相當比例都是此類項目），還款資金納入以后年度財政預算。實質上，這種做法形成了當年地方財政隱性赤字，換言之，是透支了以后年度地方政府財力。

（四）隱性負債增加，地方政府債務調控難度加大。

出于對舉債風險的考慮，目前，除了國家統一向國際金融組織和外國政府舉借的政府主權外債轉貸款之外，我國相關法律法規不允許地方政府發債和直接從銀行貸款，也不允許為項目、公司的銀行貸款提供任何形式的擔保，以防止地方政府過度負債形成債務風險。在發債和貸款這兩個最主要的外源性資金融資渠道被堵住之后，一些地方政府不得不較大程度依賴于各種非規范手段融資，彌補基礎設施建設資金缺口。這些以變通的、非正規方式進行的融資，負債形式除了銀行貸款，還有各種資金信托、往來款拖欠等，未納入地方政府預算統一管理，負債總量難以控制，地方政府也缺乏有效調控手段來規范約束地方政府的融資行為、控制地方政府的債務風險、保障資金使用的安全性和有效性。在地方政府必須提供基礎設施與公共服務的供給和承擔，促進地方經濟社會發展責任的情況下，隱性負債及其隱患如不能有效防范和化解，將導致債務風險不斷累積，并使隱性負債成為地方政府彌補財政缺口的顯性常態。

四、基礎設施建設融資模式轉型建議

（一）整合存量資源，以“戰略控股”方式催化融資平臺轉型。

在地方政府對融資平臺的改組改造過程中，除沿襲以往做法，通過土地等各類資產注入來擴張平臺規模的“內生式”發展模式外，已有重慶、四川、遼寧等約20個省市先后出現融資平臺向“戰略控股”轉化的趨勢。融資平臺在目標定位、功能發揮、發展方向上，主要呈現如下三方面趨勢：一是領域綜合化趨勢。在以往城建投資領域之外，融資平臺開始承擔起地方產業升級任務，并積極強化資金與項目之間的有機銜接，提升地方政府資產與資本控制效率，有效隔離潛在債務風險；二是分工協作化趨勢。政府組建專業融資平臺逐步展開，如沈陽市新組建三大專業平臺：基礎產業投融資平臺、工業投融資平臺、農業投融資平臺，各平臺通過分工協作，合理扶持當地經濟持續均衡增長；三是經營市場化趨勢?！皯鹇钥毓伞逼脚_在逐步弱化項目建設職能的同時，轉以資產和資本經營作為主攻方向，以擺脫平臺成立之初被動承接各路資金、轉手用于城市基礎設施的“空殼”地位。同時，一些平臺還承擔其對地方產業項目進行整合的功能，如通過整合地方性稀缺資源，放大對區域經濟持續發展貢獻度。

（二）服務實體經濟，打造地方金融控股公司加速產融結合。

在應對國際經濟危機的過程中，多數地方政府從單一關注投資拉動效應，轉而注重發揮金融集聚效應，關注焦點也從國有及股份制銀行逐步轉向地方性金融資源領域。例如，陜西、天津、廣東、上海、江蘇、安徽、重慶、山東、四川等九省市相繼出現組建“金融控股”平臺跡象，以此整合地方性金融資源融資潛力，初步形成完全有別于以往城投公司模式的，與“戰略控股”方式相呼應的政府類融資平臺發展新模式。在這種模式下，地方政府通過地方性金融資源集聚方式打造地方金融控股公司，構建全新層面的“金融控股”平臺。

（三）強化機制創新，引導非公經濟參與城市基礎設施建設運營。

對于有長期收費權為長期收益保障的城市基礎設施建設，可以考慮采取公共與私營部門合作方式（Public-Private Partnership， 簡稱PPP）籌集基礎設施建設資金，提高建成設施管理和運營效率，這種做法在國際上有成熟度和認知度，也契合國家提倡的支持非公經濟發展的總體戰略。通過PPP模式籌集建設資金，需要從以下幾方面逐步完善政策和市場環境：一是建議將公私營部門合作戰略納入各級政府經濟社會發展規劃，面向民營資本放開基礎設施建設和運營市場，并建立城建、財政、物價、稅收等部門的協同工作機制，共同做好新融資框架的籌劃和監管工作；二是鑒于目前對民營資本參與基礎設施運行的信貸政策未明確，建議各級政府與當地金融機構加強溝通，出臺信貸政策鼓勵PPP模式快速發展；三是鼓勵民營資本作為投資方，參與前述由政府主導的“戰略控股”和“金融控股”進程，在各級政府統一監督指導下，切實提供公共資產建設和運營服務，與國有資本一道，協同服務于區域經濟社會更好更快發展；四是建立健全用以規范PPP模式運行的激勵約束機制，規范民營資本對城市基礎設施的經營行為，維護整飭有序的市場秩序。

（四）拓展國際視野，加快引進整合國際智力資源為我所用。

目前，地方政府在加快基礎設施建設過程中，往往把工作重心放在解決融資問題上，對資金后續運行管理重視程度有待進一步提升，同時，在資金配置效率評估、投資成本效益控制、資金來源結構調整等方面，地方政府缺乏專門機構或部門進行系統研究并向政府決策層反饋信息。世界銀行和亞洲開發銀行等國際金融機構憑借其廣泛的業務延伸和雄厚的專家庫儲備，在這些方面有著得天獨厚的智力資源優勢，我省在與國際金融機構的知識與智力合作方面，應立足于省情，逐步拓展知識合作的深度和廣度，更多引進國外先進融資和金融管理理念，有針對性地解決地方政府的實際問題，提高地方政府資金的管理和運行效率。

（作者單位：黑龍江省財政廳國際金融處）

責任編輯：洪峰