關于平羅縣農村改革試驗情況的調研報告

2013年4月下旬，自治區人大常委會副主任王儒貴帶領2名常委會委員和農工委工作人員，對平羅縣農村改革試驗情況進行了調研。

一、改革試驗進展情況

2011年11月，平羅縣被中央農村工作領導小組辦公室和農業部確定為全國首批24個農村改革試驗區。同年12月，農業部農村改革試驗區辦公室批復了關于平羅縣以農村土地經營管理制度改革為主要內容的試驗方案。按照國家對改革試驗區建設的總體要求，平羅縣結合實際，以農村集體土地確權頒證為基礎，以制度改革為突破口，以土地規模化經營為抓手，在農村土地管理基礎制度建設、新型農業經營主體培育等方面進行了積極有益的探索。試點進展順利、社會穩定。

（一）農村土地確權登記頒證工作基本完成

全縣13個鄉鎮、142個村、1078個村民小組、6.1萬戶農戶土地承包經營權確權登記工作基本完成，共實測登記土地面積96.7萬畝。目前，全縣農村土地承包經營權確權登記頒證已完成99%，農村集體荒地確權登記頒證已完成95%，農村宅基地確權登記頒證已完成96%，農村房屋確權登記工作已全部完成。

（二）農村土地經營管理制度基本確立

平羅縣以推動農村土地資源資本化為主攻方向，積極探索創新農村土地經營管理制度，先后制定了《農村土地承包經營權、農村集體荒地、農村宅基地和農村房屋確權登記工作實施細則》、《農村土地承包經營權、農村集體荒地經營權、農村宅基地使用權和農村房屋產權評估辦法》、《農村土地承包經營權、農村土地流轉經營權和農村宅基地使用權抵押登記辦法》、《農村產權抵押融資風險基金籌措管理辦法》、《收儲農民承包地、宅基地和房屋參考價格暫行辦法》、《農村集體荒地管理辦法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《發展家庭農場指導意見》等23個配套辦法和細則，從確權登記、評估補償、交易流轉、抵押融資、退出收儲、重新分配等各個環節制定了符合實際、較為合理的制度和政策。

（三）縣、鄉、村三級農村產權管理服務平臺已經建立

平羅縣組建了縣級農村土地經營管理制度改革服務中心，設立農村產權流轉信息發布、登記備案、價格評估、抵押貸款、農業保險、糾紛仲裁、社會保障等一站式服務窗口。在13個鄉鎮依托民生服務中心建立了農村土地流轉服務窗口，62個村成立農村土地信用社，落實辦公設備，實行專人負責，規范農村土地流轉管理。

二、農村改革試驗取得的成果

（一）摸清了農村土地的“家底”

這次改革試驗，徹底摸清了村（組）土地承包關系和地塊、面積、空間位置等相關數據，并將地塊、面積、空間位置、地級類別、權屬等清查落實到農戶或其他承包方，逐戶摸清了農戶家庭承包土地狀況，對承包人、承包經營權共有人、承包地塊、面積、四至、土地變動等各方面情況和信息進行收集、歸納、整理、核對和確認，確權登記面積較二輪承包面積溢出55萬畝，溢出率高達137.5%。

（二）解決了較為棘手的歷史遺留問題

平羅縣在農村集體土地確權中，將土地所有權以村為單位確權給村集體經濟組織，而沒有以隊（組）為單位進行確權，保證了集體土地歸村集體經濟組織內全體成員所有，解決了各隊（組）集體荒地資源不均衡的問題。同時，為解決歷史遺留的飼料地、自留地、造林占地以及地力等級折算造成的二輪承包地實際面積與合同面積不符等問題，確權時在二輪承包地的基礎上，按照增加20%的比例，將集體荒地按照二輪承包地確權給農戶。對土地權屬模糊、四至不清、面積不實、地級不符和流轉不規范等歷史遺留問題和糾紛，按照“保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置”的原則，妥善予以解決，先后查找和解決了236件歷史遺留問題和糾紛，其中，引導當事人依法理性地反映和化解的土地承包經營糾紛123件，通過協商、調解等方式化解67件，通過仲裁和訴訟方式解決6件，確保了確權登記工作順利開展，消除了影響農村社會穩定的隱患。

（三）探索建立了五項制度、四項機制、三項基金

1.五項管理制度。

一是農村土地承包經營管理制度。按照“依法、自愿、有償”的原則，引導和鼓勵農民采取轉包 、出租、互換、轉讓、股份合作等形式有序流轉土地，推進土地適度規模經營。探索建立了向流轉受讓方頒發農村土地流轉經營權證書制度，賦予流轉受讓方的權益。目前，全縣共流轉土地30余萬畝，頒發農村土地流轉經營權證書62份。

二是農村集體荒地經營管理制度。農村集體荒地使用權歸村集體經濟組織所有，農民或其他法人可以采取投標、競拍、公開協商等形式承包經營，承包費收取標準由村民代表大會“一事一議”進行議定，承包費等收入歸集體經濟組織所有，主要用于集體經濟組織范圍內全體村民社會保障補貼，逐步提高農民在集體土地資產收益中的分配比重。這項工作不僅規范了農村荒地管理，摸清了集體荒地資源，壯大了集體經濟，更重要的是讓農民參與了集體資產收益分配，增加了農民財產性收入。截至目前，全縣簽訂集體荒地承包合同4.2萬份，收入承包費262萬元，增加了村集體收入。

三是農村集體建設用地管理制度。在城鎮建設規劃范圍外，凡符合土地利用總體規劃、依法取得并已經確權為經營性的集體建設用地，可采取出讓、轉讓、出租、轉租、抵押等多種方式有償使用和流轉。集體建設用地收益歸村集體經濟組織所有，其中提取20%作為村級公共基礎設施和公用事業建設配套資金。

四是農民宅基地管理制度。按照“一戶一宅”原則，農村宅基地使用權可以通過轉讓、退回等方式在本村集體經濟組織內部成員間進行流轉。鼓勵農戶通過買賣、贈予、作價入股、抵押、租賃等形式，推動農民房屋產權依法流轉和增值變現，逐步實現城鄉房屋同證、同權。

五是農村土地產權抵押融資制度。建立了農村土地承包經營權、流轉經營權和宅基地使用權“三權”抵押貸款，擴大農村有效擔保物范圍，為農民生產經營提供強有力的金融支持。與之相適應，成立了平羅縣農村產權抵押貸款評估委員會（隨后將轉化為評估中心），負責統籌、指導、協調、監督全縣農村資產評估工作。目前，已辦理“三權”抵押貸款308筆，發放貸款1991.5萬元。

2.四項經營機制。

一是退出土地承包經營權補償機制。對本人申請且符合退出條件的農戶，經村集體經濟組織審查批準予以補償，由集體經濟組織出資收儲經營或流轉經營。農戶自愿退出荒地承包經營權，由村集體經濟組織收回，給予適當的開墾費補償，通過招標、拍賣、公開協商等方式，發包給其他人承包經營。

二是重新獲得土地承包經營權保障機制。采取以村為單位，把確權給村集體土地的20%作為預留地，對退出土地的農民因生活不能得到保障等原因重新申請承包土地經營的，經批準按照協議退回補償款后，可按原面積再次承包經營。

三是農民宅基地使用權退出機制。對自愿退出宅基地和房屋的農戶，其宅基地和房屋由村集體經濟組織收儲，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策進行復墾。目前，全縣已退出宅基地689戶，1322畝。

四是農村產權抵押貸款擔保機制。設立農村產權抵押貸款風險基金，對沒有還貸能力或還貸延期的，可從風險基金中先期墊付，及時規避金融部門信貸風險，建立金融部門服務農村保障激勵長效機制。

3.三項基金。

一是土地承包經營權收儲基金。由縣級財政出資300萬元，設立土地承包經營權收儲基金，實行專戶管理、封閉運行，主要用于農戶退出土地承包經營權補償周轉金。

二是農民退出宅基地收儲基金。由縣級財政出資200萬元，設立農民退出宅基地收儲基金，主要用于收儲農民退出宅基地和房屋補償周轉金。

三是農村產權抵押貸款風險擔保基金。由縣級財政出資300萬元，設立農村產權抵押貸款風險擔保基金，主要用于為沒有還貸能力或還貸延期的農戶進行先期墊付還貸。

（四）促進了土地規模經營，推動了現代農業發展

平羅縣探索建立以土地股份合作社、企業經營、家庭農場為主要模式的土地規模經營主體，推動了現代農業的發展。截至目前，全縣共培育新型農業規模經營主體166個，規模流轉經營土地14.09萬畝，其中家庭農場107個5.58萬畝、企業經營29個4.64萬畝、土地股份合作社22個2.1萬畝、專業大戶7個0.09萬畝、土地托管1個0.1萬畝。

平羅縣改革試驗取得了初步成效，提高了農村土地利用效益，加速了現代農業發展，推進了統籌城鄉進程，實現了村集體和農民土地收入“雙增”，農業現代化和城鎮化發展“雙贏”，農民市民化和土地規模經營“雙促進”。

三、當前存在的幾個問題

目前，平羅縣農村改革試驗工作存在的突出問題有三個：

（一）個別具體環節和細節問題還不完善

一是在土地確權中，沒有按照增人增地、減人減地的原則進行小調整，農戶承包土地零碎的問題沒有得到很好解決。二是農村土地和房屋管理信息系統尚未建立。三是農村土地規模經營主體投資較大，但資金不足，可持續發展能力弱，需加大政策、資金扶持力度。四是前期土地丈量登記確權工作不細致、不準確，引發了許多矛盾和糾紛，也造成了重復勞動。

（二）制度規定部分內容不符合國家法律法規的規定

平羅縣制定的有關土地改革的制度、辦法中有些條款涉及行政權力對公民權利義務的限定及設定處罰。根據立法的有關規定，上述問題只能由法律、法規或政府規章來設定。抵押、拍賣等調整民事行為關系的規定，屬國家專屬立法權。基金的設立應當經國務院或財政部批準。

（三）缺乏經費保障

農村改革是一項敏感性、政策性強的工作，特別是以農村土地確權登記為主要內容的改革，更是工作量大、程序冗繁、耗時較多，改革成本較大。經過計算，每確權登記一畝土地大約需要花費30元，平羅縣實測確權登記土地96萬畝，需要資金2880萬元，再加上工作經費和各種制度設計補償資金，資金需求量大約在3500萬元左右。預計，寧夏全區土地確權登記面積在1700—1800萬畝，資金需求量大約在5—6億元。對西部欠發達地區和“老少邊窮”地區而言，地方財政難以承擔，需要中央財政轉移支付幫助解決。

四、涉及農村土地管理相關法律問題的比較分析

我國目前涉及農村土地管理相關的重要法律法規，主要有《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等。

（一）農村土地所有權主體方面的法律問題

我國《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”

《土地管理法》第10條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。該法進一步明確了集體土地所有權的主體為“農民集體”，農民集體又分為村農民集體、村內農民集體、鄉（鎮）農民集體，集體經濟組織、村民委員會、村民小組有經營管理的使用權。

《物權法》第60條規定：“對于集體所有的土地和……依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”可以看到，《物權法》與《土地管理法》的規定有著很大不同，集體經濟組織、村民委員會、村民小組成了可以行使所有權的主體。

這里存在幾個問題：一是《物權法》和《土地管理法》對土地的相關規定不一致，應該以誰為準？二是如何在實踐中確定農村集體土地的所有權主體，什么是村農民集體、村內農民集體、鄉（鎮）農民集體，我國現行法律并未明晰。三是農民土地權益方面還存有集體土地和國有土地的權利不平等的現象，如國有土地可以抵押貸款，但農民集體土地卻不能。這些問題難以界定，易導致集體土地所有權主體錯位與虛位，會使得個別地區產生“虛權”問題，致使農民無法充分行使土地產權，農民在土地上的利益難以得到法律的保護。

（二）農村土地承包經營權流轉方面的法律問題

我國《憲法》第10條規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”

《土地管理法》第14條規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。第15條規定，農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

《農村土地承包法》第4條規定，農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。第15條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。第32條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。第42條規定，承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。第44條規定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的，適用本章規定。第49條規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。第50條規定，土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包。

從以上規定可以看到，除了“四荒”地外，我國農村集體所有的土地都必須由本集體經濟組織的成員承包經營，而且承包用途必須是從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，承包經營權的流轉對象必須是集體經濟組織成員，流轉方式包括轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式，但其他方式未明確有抵押。如以承包經營權入股必須是從事農業合作生產。可見，我國農村土地承包經營權的流轉是受限的，流轉對象、方式、用途都有規定。

（三）農村建設用地方面的法律問題

《土地管理法》第43條規定，我國的農村建設土地規定用于興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設。該法第59條規定，農村建設用地還應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并辦理審批手續。第60條規定，農村建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當由縣級以上地方人民政府批準。第63條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

《物權法》第183條規定：鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。法律允許鄉鎮、村企業的廠房所占用的土地可以抵押，一旦抵押權實現，就會出現集體建設用地使用權的流轉。

可見，為了避免亂占農用地進行非農建設，現行法律對農村建設用地執行嚴格的審批制度和用途管控制度。農村建設用地使用權可以入股、聯營，也可以出讓、轉讓、出租，但禁止用于非農業建設，只有因破產、兼并企業，連同鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的建設用地才被允許因農村建設用地使用權人發生變化而改變土地用途，這是法律紅線。

（四）宅基地方面的法律問題

《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

根據《物權法》第152條的規定，宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員依法享有的占有、使用集體所有土地、在該土地上建造房屋及其附屬物的權利。《物權法》第153條規定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。《物權法》第184條規定，宅基地不得抵押。

宅基地是用于村民建設住宅的農村建設用地，但是因為是用于村民住宅，其主要作用就是保障村民在農村有所居，使用權主體只能是本農村集體經濟組織成員，而不包括其他農村集體經濟組織成員，更非城鎮居民，而且只能用于建造村民的個人住宅，因此在流轉方面，宅基地比其他農村建設用地更為局限，而且對村民出賣、出租住房后又申請宅基地的，明確不予批準，宅基地除了自用外，基本上沒有其他合法或順暢的流轉形式。

五、平羅縣農村改革試驗對全區農村改革的啟示

（一）農村土地改革必須穩步推進

土地制度是國家經濟、社會發展的基本制度，土地是農民最可靠的生活保障。回顧歷史，黨的革命和建設事業取得的偉大成就都與正確的土地法規及政策密不可分。從建國前夕的土地法大綱，到改革開放初期確立的農村土地承包經營制度，到1986年第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，再到黨的十七屆三中全會提出的農村土地承包關系保持穩定并長久不變，農村土地制度的每一次變革，都為農村經濟發展注入了強大的活力。特別是改革開放以來，隨著城鎮化、工業化進程的加快，土地作為資源的稀缺性、不可替代性在今日的中國越發突出。當前的農村土地改革，其根本目的是解放生產力，推動農業現代化和城鎮化。關鍵是農業農村得到發展，農民得到實惠。實質是利益關系的重新分配調整。因此，在改革中必須始終堅持以維護農民的利益為出發點，深入扎實地開展工作，妥善處理各種矛盾和糾紛，既要改革，又要和諧穩定。

（二）農村土地改革必須因地制宜

平羅縣人少地多，地緣地籍結構復雜，具有較大試驗空間，對全區而言具有示范性。平羅縣將農村土地承包經營權同農民房屋所有權、農村集體建設用地使用權、農村集體荒地使用權確權登記一攬子進行，將切實改變當前農村經營活動中產權不清、無法估價、無權交易、無質抵押貸款的局面，為下一步農村土地所有權、承包權和經營權“三權分離、合股經營、流轉交易、質押融資”進行了有益探索，為農村金融創新奠定堅實的產權基礎。平羅縣提出建立農村土地承包經營權和宅基地退出補償機制和流轉、交易、收儲制度，有利于促進農民分工分業和農民市民化，有利于實現土地適度規模經營和提高土地利用率，有利于盤活農村存量資產和增加農民財產性收入。平羅縣的改革試驗方案，還設計了引導農戶組建土地股份合作社、股份制農場、新型家庭農（牧）場、村隊聯合社、村集體經濟合作社（村隊企業化）等多種經營模式，為解決農村面臨的“誰來種田、誰來養畜”問題進行了有益探索。這些經驗的取得，是平羅縣根據自己的實際，集中民智民力，不斷探索實踐得來的。但是，我區各市縣的情況與平羅縣又不盡相同，因此全區的農村土地改革必須因地制宜、分類施策。

（三）農村土地改革必須與農村的社會保障、戶籍、住房、就業、城鎮化進程等政策配套聯動，同步推進

土地流轉的農民、退出土地承包經營權的農民、年輕的新生代農民，大多進入了城市，有一些農民成了市民，他們希望得到與城市居民一樣的待遇。但是，目前農村改革內容單一。嚴格意義上講，農村土地確權登記是二輪土地承包工作的后續工作，是有關農村土地產權制度改革的基礎性工作，本身不具有改革的創新性和前瞻性，拿單項工作作為改革的主要內容推進，與農民群眾期盼改革的強烈愿望不相適應。因此，我區農村改革要進一步擴大范圍，在深度和廣度上有所突破。

六、幾點建議

（一）進一步健全農村土地改革制度，完善規則、出臺配套政策

目前平羅縣農村土地經營管理改革的五項制度、四種機制和三項基金有待審查、修改，與之相配套的規定、規則、辦法等還需要細化完善，進一步強化改革試驗中的糾錯機制。

（二）進一步解放思想、勇于大膽實踐，擴大改革的范圍和深度

對廣大人民群眾迫切希望改革的，現實中確實不合理、不公平需要改革加以糾正的，能夠通過改革解決深層次矛盾的，可以在可控范圍內進行試驗。對試驗探索要設定條件：一是堅持農民自愿；二是堅持土地收益主要用于農民、農村和現代農業建設；三是堅持建設用地指標不能突破，耕地占補平衡或有增加。要因地制宜、穩步推行，對于試驗中的經驗和教訓，應及時評估、總結、糾正。

（三）對平羅縣改革試驗區進行跟蹤分析，認真總結

在試驗區加大政策、資金和智力支持力度。借鑒平羅縣農村土地確權登記工作的經驗和教訓，制定和完善全區的農村土地確權登記的政策辦法。提前謀劃全區農村改革的政策和辦法，適時把改革向全區推開。

（四）進一步完善農村改革的法律制度

自治區人大常委會通過行使民族自治地方立法權，適時作出相關決定或決議，為我區農村土地改革提供法律保障。

責任編輯：湯星頤