關于調整和完善縣級基本財力保障機制的意見財政部

近年來，按照黨中央、國務院的決策部署，財政部研究制定了一系列健全縣級基本財力保障機制、緩解縣鄉(xiāng)財政困難的政策措施。經過各地區(qū)、各有關部門的共同努力，縣級財政保障能力明顯提高。根據(jù)黨的十八屆三中全會關于深化財稅體制改革的要求，為進一步鞏固縣級基本財力保障成果，增強基層政府執(zhí)政能力，推進基本公共服務均等化，促進全面建成小康社會，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，以縣鄉(xiāng)政府實現(xiàn)“保工資、保運轉、保民生”為目標，逐步提高縣級基本財力保障水平，實現(xiàn)縣級政府財力與保障責任相匹配；進一步改善縣級財力均衡度，促進基本公共服務均等化；切實加強縣級財政管理，在控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模、提高財政收入質量、優(yōu)化財政支出結構等方面取得明顯成效，改善人民生活水平，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定。

二、主要原則

一是明確責任主體。按照財政分級管理的原則，中央和地方實行分稅制財政體制，省以下財政體制主要由省級政府確定，實施縣級基本財力保障機制的責任主體為省級政府。

二是動態(tài)調整保障水平。實施縣級基本財力保障機制，既要確保縣鄉(xiāng)政府履行職責的基本財力需求，又要充分考慮當前經濟社會發(fā)展水平和財政承受能力，并隨著經濟社會發(fā)展和基本公共服務均等化的推進，動態(tài)調整保障范圍和標準，逐步提高困難地區(qū)縣級財力保障水平。

三是激勵與約束相結合。健全激勵約束機制，對工作開展較好的地區(qū)予以表彰和獎勵，對工作滯后的地區(qū)予以批評和處罰。

三、基本思路

財政部統(tǒng)一制定縣級基本財力保障機制的國家保障范圍和標準，要逐步加大獎補資金支持力度，健全激勵約束機制，引導和督促地方政府切實加強縣級基本財力保障工作。省級政府要逐步完善省以下財政體制，加大財力調節(jié)力度，推進省直接管理縣財政改革，建立長效保障機制，強化縣級財政預算監(jiān)督和支出績效評價，確保縣級基本財力保障資金穩(wěn)定增長。縣級政府要加強縣域經濟發(fā)展，提高自我保障能力，強化預算管理，按照財政部、省級政府規(guī)定范圍和標準落實保障責任，切實履行基層政府職能。

四、保障范圍和標準

財政部根據(jù)經濟社會發(fā)展水平和國家相關政策執(zhí)行情況，制定縣級基本財力保障機制的國家保障范圍和標準，并根據(jù)相關政策和因素變化情況，建立動態(tài)調整機制，適時予以調整。省級財政部門可以在國家保障范圍和標準的基礎上，結合地方實際，適當擴大保障范圍和提高保障標準。

縣級基本財力的國家保障范圍主要包括人員經費、公用經費、民生支出以及其他必要支出等。其中，人員經費包括國家統(tǒng)一出臺的基本工資、獎金和津貼補貼，離退休人員離退休費，工資性附加支出，地方津補貼等項目；公用經費包括辦公費等商品和服務支出，辦公設備購置等其他資本性支出等；民生支出主要包括中央統(tǒng)一制定政策，涉及農業(yè)、教育、文化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科學技術、計劃生育、環(huán)境保護、保障性住房和村級組織運轉經費等項目的支出；其他必要支出包括必要的基本建設支出以及其他社會事業(yè)發(fā)展支出。

國家保障標準由財政部根據(jù)國家保障范圍內各項目的支出標準和籌資責任，綜合考慮各地區(qū)支出成本差異和財力狀況后分地區(qū)測定。

五、省級政府加大財力調節(jié)力度

（一）完善省以下財政體制。結合中央和地方財政體制改革進程，依法界定省以下各級政府的事權和支出責任。省級政府要取消按企業(yè)隸屬關系（或出資額）劃分收入的辦法，采用按稅種或按比例分享等規(guī)范辦法，依法逐步清理對省以下各級政府和各類區(qū)域的地方財政收入全留或增量返還政策。調控能力有限、保障任務較重的省，要通過調整省以下財政體制適當集中財力，加大對縣級基本財力保障的投入力度。

（二）完善省以下轉移支付制度。增加一般性轉移支付規(guī)模，進一步提高均衡性轉移支付的規(guī)模和比重，減少、合并專項轉移支付項目，嚴格控制專項轉移支付規(guī)模，重點增加對困難地區(qū)的一般性轉移支付，優(yōu)化省內橫向、縱向財力分布格局。

（三）繼續(xù)推進省直接管理縣財政改革。要將省直接管理縣財政改革與建立縣級基本財力保障機制有機結合，對實現(xiàn)基本財力保障目標較為困難的縣，省級政府要加大調控力度，將財政體制核定到縣、轉移支付測算下達到縣。

（四）建立縣級基本財力保障資金穩(wěn)定增長機制。省級政府要結合本地區(qū)實際情況，對納入保障范圍的事項，分清省、市、縣三級政府的責任。要按照“過程可控、結果可查”的原則，及時、足額落實保障資金，建立縣級基本財力保障資金穩(wěn)定增長機制，不斷提高縣級財力水平和均衡度。對新出臺的增支政策，要依據(jù)省以下支出責任劃分和縣級財力水平，足額安排省級政府應當承擔的轉移支付資金。

（五）強化預算監(jiān)督和績效評價。要加強對縣級政府預算的管理和監(jiān)督，積極推行縣級支出預算績效管理制度，擴大績效評價范圍，不斷提高財政資金使用效益。改革政績考核機制，要加強對縣級政府安排和使用縣級基本財力保障機制獎補資金，以及落實基本財力保障責任情況的監(jiān)控和檢查，發(fā)現(xiàn)問題要及時處理，并將相關情況和處理結果抄送財政部。

市級政府也要參照以上要求，加大對縣級政府的支持力度，并加強日常管理和監(jiān)督。

六、縣級政府全面落實保障責任

（一）強化預算管理。縣級政府要切實強化預算管理，合理安排預算，優(yōu)化支出結構，全面落實保障責任。保障責任落實不到位的縣，除應對突發(fā)事件支出外，一律不得安排資金用于其他支出事項。要嚴肅財經紀律，對違規(guī)安排使用財政資金的縣，財政部要建立約談制度，予以通報批評，并追究有關人員責任。

（二）提高自我保障能力。縣級政府要強化科學發(fā)展觀念，依法實施收入征管，清理各類自行制定的財稅優(yōu)惠政策，糾正越權減免稅和隨意批準緩稅、欠稅、包稅以及征收“過頭稅”等違規(guī)行為。要合理增加財政收入規(guī)模，提高財政收入質量，提高稅收收入占比，增強自我保障能力。要切實加強機構編制管理，嚴格落實財政供養(yǎng)人員“只減不增”的要求，深入推進事業(yè)單位分類改革，改進政府提供公共服務的方式，加強政府購買服務預算管理。要建立健全機制，穩(wěn)步推進財政預算信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。

七、中央財政健全激勵約束機制

（一）深入推進財稅體制改革。按照建立事權與支出責任相適應的制度的要求，加快推進財稅體制改革，合理劃分政府間支出責任，理順收入劃分關系，進一步完善轉移支付制度，為從根本上解決部分地區(qū)縣級財政困難問題創(chuàng)造條件。

（二）健全縣級基本財力保障激勵約束機制。逐步加大獎補資金支持力度，建立縣級基本財力保障機制績效評價體系，依據(jù)對各地縣級財力保障水平、縣級財力均衡度和縣級財政管理水平等情況的評價結果分配獎補資金，充分發(fā)揮激勵約束作用，督促和引導地方完善省以下財政體制，提高縣級財力保障水平和財力均衡度。從2014年起，對縣級財力水平、縣級財力占全省財力比重、縣級財力均衡度低于規(guī)定標準的地區(qū)，中央財政相應扣減對所在省的均衡性轉移支付或稅收返還，直接分配下達給縣，并由財政部報請國務院予以勒令整改或通報批評。

（三）加強分析和評估。財政部要加強對本意見實施情況的跟蹤分析，適時會同省級政府組織開展意見實施情況評估，重大問題及時向國務院報告。

各地區(qū)、各有關部門要站在全局的高度，充分認識調整和完善縣級基本財力保障機制的重要意義，統(tǒng)一思想，提高認識，全面落實各項政策措施，不斷提高縣級政府財力保障水平和基本公共服務能力。