關(guān)于地方財政收入質(zhì)量的調(diào)查與思考

近年來，隨著各級黨委、政府對地方經(jīng)濟和財政的關(guān)心與重視，地方經(jīng)濟得到長足發(fā)展，地方財政收入規(guī)模不斷壯大。與此同時，地方財政收入結(jié)構(gòu)不盡合理、收入質(zhì)量不高，已成為地方財政陷入困境的主要原因之一。如何優(yōu)化財源結(jié)構(gòu)、提高財政收入質(zhì)量，已成為當前擺脫地方財政困難的一個現(xiàn)實而又緊迫的課題。筆者結(jié)合江蘇省淮安市淮安區(qū)2006年—2010年財政收入質(zhì)量的狀況，談點個人粗淺看法。

一、淮安區(qū)財政收入質(zhì)量的狀況

衡量地方財政收入質(zhì)量的高低通常有三個指標：地方財政總收入占GDP的比重、地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重、地方稅收收入占地方公共財政預算收入的比重。一般而言，這三個比重越高，說明這個地方的財政收入質(zhì)量越高，地方政府調(diào)控能力也就越強。

近年來，隨著經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，淮安區(qū)地方財政收入規(guī)模日益壯大，但財政收入質(zhì)量卻沒有得到明顯提升，財政收入數(shù)量與質(zhì)量不相稱。主要表現(xiàn)在以下方面：

一是經(jīng)濟總量和財政收入總量不斷擴大，但地方財政總收入占GDP的比重偏低。2006年以來，淮安區(qū)提出“大辦工業(yè)，辦大工業(yè)”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，促進了全區(qū)工業(yè)經(jīng)濟的大發(fā)展，相應(yīng)地帶動了生產(chǎn)總值和地方財政總收入的增長。

GDP由2006年的101.67億元增加到2010年的205億元，年均增長19.2%。地方財政總收入由2006年的56110萬元增加到2010年的240556萬元，年均遞增43.9%。但地方財政總收入占GDP的比重一直低于10%。以2009年為例，淮安區(qū)完成地方財政總收入157487萬元，占GDP的比重為9.66%，大大低于發(fā)達國家32.16%和發(fā)展中國家22.9%的平均水平，也遠遠低于全國20.1%、全省24.7%、全市19%的平均水平。

二是上劃收入增長快，地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重偏低。分稅制后，主體稅種的大頭上劃中央和省級，地方留成部分較小，超收部分70%上劃中央。以增值稅為例，75%部分上劃中央，12.5%部分上劃省級（2008年規(guī)定），地方本級僅12.5%。2006年—2010年，淮安區(qū)地方財政上劃收入從18839萬元增加到61615萬元，年均增長34.5%（上劃中央收入年均增長33%，上劃省級收入年均增長44.7%）；地方公共財政預算收入從32444萬元，增加到136964萬元，年均增長43.3%，分別低于地方財政總收入、上劃省級收入增幅0.6個、1.4個百分點。

從財政收入分級結(jié)構(gòu)來看，地方公共財政預算收入占地方財政總收入的比重基本呈逐年下降趨勢，從2006年的57.8%，下降到2010年的56.9%。

三是地方稅收收入增長速度低于非稅收入的增長速度，地方稅收收入占地方一般預算收入的比重偏低。近年來，淮安區(qū)一個明顯的特點是財政收入中費重稅輕現(xiàn)象加劇。地方稅收收入增長速度低于非稅收入的增長速度，地方稅收收入占財政收入的比重呈逐年下降趨勢。2006年—2010年，在地方公共財政預算收入中，淮安區(qū)地方稅收收入從24203萬元增加到87468萬元，年均增長37.9%，遠低于同期地方財政總收入和地方公共財政預算收入的增幅。從占比來看，地方稅收收入占地方公共財政預算收入的比重既低且逐年下降。由2006年的74.6%下降到2010年的63.9%。以罰沒收入和行政事業(yè)性收費為主的非稅收入所占比重則居高不下，接近地方公共財政預算收入的“半壁江山”。

二、地方財政收入質(zhì)量偏低的原因分析

一是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，財政收入特別是地方稅收收入增長缺乏穩(wěn)定的財源基礎(chǔ)。財政收入規(guī)模和質(zhì)量與地方經(jīng)濟發(fā)展中各個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例的發(fā)展變化有密切的關(guān)系，通常情況下，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展越高、速度越快，財政收入的增長速度就快，收入質(zhì)量相對就高。因為各個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值含稅量不同，對財政的貢獻率不一樣，第一產(chǎn)業(yè)幾乎不提高地方稅收收入，第二、三產(chǎn)業(yè)的貢獻比第一產(chǎn)業(yè)的貢獻要大得多，這已為國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展史所證實。

近年來，淮安區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有所調(diào)整，一、二、三產(chǎn)業(yè)比重由2006年的24.6：42.6：32.8調(diào)整為2010年的16.6：47.8：35.6，但第二、三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)比重偏小，經(jīng)濟效益還不高，企業(yè)未從根本上走出“高投入—低產(chǎn)出—低效益”的循環(huán)圈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍未實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，造成淮安區(qū)財政收入基礎(chǔ)薄弱。

二是地方稅收收入的產(chǎn)業(yè)分布不盡合理，缺乏地方穩(wěn)定的支柱財源。2006年以前，淮安區(qū)基本上沒有一家大型支柱財源，地方稅收收入的產(chǎn)業(yè)分布零星分散。2006年以來，隨著淮安區(qū)確定“大辦工業(yè)，辦大工業(yè)”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，地方工業(yè)經(jīng)濟得到快速發(fā)展，特別是近幾年來通過招商引資，先后引進了海螺水泥、井神鹽業(yè)、國信燃氣等一大批企業(yè)。但由于這些新引進企業(yè)，主要以繳納增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅種為主，純粹的地方稅收貢獻不多，而以繳納營業(yè)稅等地方性稅收為主的第三產(chǎn)業(yè)，近年來發(fā)展不夠，這造成了對支柱財源依賴性強，財政收入風險性大、波動性大，財政收入與可用財力增長不同步。

三是部門利益驅(qū)動，非稅收入長期居高不下。有些收費部門和單位置全區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展大局于不顧，以“財政不安排資金，或安排過少”為借口，不依規(guī)收費，不依法行政，亂收費，亂罰款。同時，政府對預算外資金管理不力，統(tǒng)籌力度不夠，對財政專戶收入實行高額的比例返還政策，客觀上成為一些收費單位和部門生財?shù)闹饕T路。一方面，這些單位和部門為了從財政得到高額的返回比例，全民收費，以致“費擠稅”、“重費輕稅”現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重侵蝕了稅基。另一方面，不服務(wù)、只收費、亂收費的問題又破壞了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，直接動搖了經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，致使財政增收成為無源之水、無本之木。

四是稅收征管措施不到位，流失較為嚴重。雖然淮安區(qū)在稅收征管方面做了大量的工作，出臺了不少切合淮安區(qū)實際的征管辦法，但由于多方面的原因，稅收流失仍比較嚴重，稅收征管 “死角”和“盲區(qū)”仍不同程度存在，特別是純地方留成的小額零散稅收征管問題尤其突出。

三、提高地方財政收入質(zhì)量的對策建議

國家政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，政府職能的有效行使，都必須有充裕的財力作保證。因此，優(yōu)化地方財政收入結(jié)構(gòu)，提高財政收入質(zhì)量，對于緩解當前基層財政困難，改善財政運行狀況有著十分重要的意義。

（一）以發(fā)展“稅源經(jīng)濟”為突破口，構(gòu)建地方穩(wěn)固的財源增長新體系。要牢固樹立“工業(yè)富區(qū)、富財政”的理念，突出發(fā)展工業(yè)，拉長工業(yè)短腿，確立地方經(jīng)濟發(fā)展由“產(chǎn)值經(jīng)濟”向“稅源經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變的新理念，以“抓項目就是抓財源”為指導思想，堅持效益優(yōu)先不動搖。在招商引資工作中，必須堅持以效益優(yōu)先的原則，充分考慮企業(yè)的稅收潛力，特別要注意對地方稅收的貢獻率。要突出集約化招商，既注重量的擴張又注重質(zhì)的提升，堅持做到資源充分利用、產(chǎn)業(yè)前后配套，財政早日增效。要十分注重發(fā)展“大項目經(jīng)濟”，千方百計引進、扶持、培育大型骨干稅源企業(yè)，以保持稅源的梯度增長，建立結(jié)構(gòu)合理、梯次分明、布局均衡、持續(xù)增長的財源體系。主要措施包括：大力發(fā)展“主體經(jīng)濟”，壯大支柱財源；大力發(fā)展民營經(jīng)濟，拓展地方財源；大力發(fā)展“總部經(jīng)濟”，吸納外埠財源；大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力；大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，擴大營業(yè)稅收；以推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為重點，提高農(nóng)產(chǎn)品的多重增值創(chuàng)稅能力，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財源；以城鎮(zhèn)化和旅游業(yè)促第三產(chǎn)業(yè)和個體私營經(jīng)濟發(fā)展，積極培育新興財源，等等。

（二）扎實抓好財稅征管，構(gòu)建質(zhì)量穩(wěn)步提高的財政增收新機制。要進一步完善收入目標管理責任制，特別要加強對收入質(zhì)量的考核。同時，要結(jié)合淮安區(qū)實際，重點把握以下幾個方面抓財稅征管：一是加強個體私營業(yè)稅收征管，鞏固和規(guī)范稅費統(tǒng)征改革，從體制上大力清理漏征漏管戶，實現(xiàn)源頭控制，挖掘個私稅收增收潛力。同時還要逐步調(diào)整稅費結(jié)構(gòu)，提高稅收比重。二是加強兩個所得稅的征管。當前要著重進一步完善個人所得稅征收辦法，對高收入行業(yè)和個人的個人所得稅采用登記造冊、重點監(jiān)控等辦法，重點加強工資表外收入、勞務(wù)報酬、財產(chǎn)租賃收入的核定征稅，力爭應(yīng)收盡收。三是加強對重點行業(yè)、重點企業(yè)的稅源監(jiān)控，抓住大頭，確保重點骨干企業(yè)稅收穩(wěn)定均衡入庫。四是加強零星稅收的征管。分稅制后，零星稅收全部為地方稅收，直接影響地方可用財力的增長。要研究制定切實可行的措施，加強資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等小額零星稅收的征管，堵塞稅收流失漏洞，做到顆粒歸倉。

（三）深化稅費改革和“收支兩條線”改革，構(gòu)建從體制上遏制非稅收入惡性膨脹的新機制。要逐步實行“費改稅”，在減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔的前提下，清費立稅分流歸位，對不合法、不合理的收費要清理取消，對具有稅收性質(zhì)的收費實行費改稅，對需保留的必要收費應(yīng)進行嚴格的規(guī)范和管理。要推行稅費統(tǒng)征，實現(xiàn)“抑費揚稅”，進一步調(diào)整稅費結(jié)構(gòu)，提高稅收比重。要深化“收支兩條線”改革，逐步將所有非稅收入全部納入預算內(nèi)管理，取消非稅收入收支掛鉤、按比例返還的做法，實現(xiàn)真正的收繳分離、綜合預算，從機制上解決亂收費行為和收費養(yǎng)人現(xiàn)象，同時增加政府可用財力。

（作者單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局）

責任編輯：欣聞