國外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理經(jīng)驗借鑒

摘要：2003年SARS事件席卷全國、2004年地方性口蹄疫等新發(fā)傳染病層出不窮、2008 年“三聚氰胺”事件讓國人震驚、2009年中國首例甲型H1N1流感傳染迅速、2010年小龍蝦致人肌肉溶解事件引起國人普遍關(guān)注、2011年“蒙牛純牛奶被檢出強致癌物黃曲霉素”導(dǎo)致中國奶制品信任危機、2012年手足口病和食物中毒人數(shù)劇增、2013年H7N9型禽流感強烈考驗政府公共衛(wèi)生應(yīng)急能力……在這些突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理的過程中，暴露出我國在突衛(wèi)事件處理中與發(fā)達國家的差距。在世界范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理典范國家中，美國、英國、俄羅斯等國家先進經(jīng)驗和應(yīng)對模式對我國衛(wèi)生應(yīng)急管理有很大的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；經(jīng)驗；借鑒

一、國外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理經(jīng)驗分析

（一）美國：首屈一指的公共衛(wèi)生應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

當前，在全球化的應(yīng)急管理防控體系中，美國突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警能力和應(yīng)急協(xié)調(diào)水平世界公認，全方位與立體化的突衛(wèi)事件的應(yīng)急管理模式更是首屈一指。進入21世紀，全球頂級風險咨詢公司（香港PERC）2003年、2012年兩次統(tǒng)計世界各國應(yīng)對重大疾病和傳染疾病能力報告顯示，美國均已高分指標位列第一位。美國一直高度重視衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和應(yīng)急協(xié)調(diào)體系的建設(shè)，特別是“9.11”和炭疽襲擊事件發(fā)生后，美國進一步加強了應(yīng)急領(lǐng)域的財政投入力度，調(diào)集更廣泛的資源應(yīng)對一切突發(fā)事件。

美國經(jīng)過近百年的疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，逐步完善公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)化管理模式，多層次與綜合性的突衛(wèi)事件應(yīng)對機制成熟運轉(zhuǎn)，2003年的SARS和2009年的H1N1的全球化肆虐，美國創(chuàng)造國民零死亡記錄，“早發(fā)現(xiàn)，早治療，疫情信息及時播報，多部門協(xié)作，隔離監(jiān)測”的防控措施保障了美國免于流感病毒的嚴重侵害。美國特色鮮明的突衛(wèi)事件的應(yīng)急防范網(wǎng)絡(luò)主要有下面五個系統(tǒng)構(gòu)成：①公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)（應(yīng)急決策指揮中心、疾病監(jiān)測反饋系統(tǒng)、城市疾控癥狀預(yù)警系統(tǒng)、醫(yī)療臨床信息系統(tǒng)）。②公共衛(wèi)生實驗室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（三級管理，檢驗檢疫與臨床試驗）。③現(xiàn)場流行病學調(diào)查控制機動隊伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（疫情的綜合調(diào)查和情報信息的及時傳達）。④全國大都市醫(yī)學應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（傳染病科室的財政巨額支持，傳染病防治的各類研究和應(yīng)對）。⑤全國醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。

（二）英國：從中央到地方的垂直管理體系

英國應(yīng)對衛(wèi)生事件的管理層級設(shè)置為兩個，一是中央層面（戰(zhàn)略層），二是地方層面（執(zhí)行層）。戰(zhàn)略層級（衛(wèi)生部及其管理的“突發(fā)事件戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)（EPCU）”）主要負責衛(wèi)生政策的制定與終結(jié)、疫情的研究和判斷、信息系統(tǒng)的構(gòu)建和傳達、應(yīng)急協(xié)調(diào)和協(xié)作；執(zhí)行層面（公民健康服務(wù)系統(tǒng)（NHS）及其授權(quán)機構(gòu)）主要負責具體事件的應(yīng)對、提供醫(yī)療服務(wù)與衛(wèi)生保健職能。近幾年英國面臨突衛(wèi)事件頻發(fā)的尷尬境地，從瘋牛病的全球蔓延到口蹄疫的不斷擴散，從豬瘟的瘋狂傳播再到流感的廣泛傳染，從SARS的波及到對畜牧業(yè)的嚴重損害等，英國不斷吸取經(jīng)驗教訓，調(diào)整應(yīng)對模式和管理機構(gòu)，2003年專門成立健康保護機構(gòu)（HPA），減少突發(fā)事件對國人的危害，保護國民健康，進一步鞏固和完善從中央到地方的垂直公共衛(wèi)生應(yīng)對體系，構(gòu)筑權(quán)威化、專業(yè)化、科學化的突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)對體系的綜合框架。

（三）加拿大：完善的三級突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理機制

加拿大的突衛(wèi)事件應(yīng)急管理機制是國家安全應(yīng)急機制的重要組成環(huán)節(jié)，突衛(wèi)事件應(yīng)急行政管理框架總體上分為三個層級：第一，聯(lián)邦政府國防部下設(shè)應(yīng)急管理局作為公共衛(wèi)生事件的日常管理機構(gòu)，主要負責日常衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮工作、衛(wèi)生應(yīng)急準備和動員工作。第二，省（地區(qū)）下設(shè)衛(wèi)生應(yīng)急組織，負責本轄區(qū)的整體公共衛(wèi)生應(yīng)急和組織工作。第三，在地方有衛(wèi)生應(yīng)急運營中心負責現(xiàn)場的資源調(diào)配和應(yīng)急管理，按照聯(lián)邦政府和省（地區(qū)）的準備機制的預(yù)設(shè)內(nèi)容和衛(wèi)生保障計劃進行直接運營操作。值得注意的是，為了避免職能交叉和權(quán)責不清，更好的授權(quán)地方處理突發(fā)衛(wèi)生事件，按照加拿大的相關(guān)法律和規(guī)范，聯(lián)邦政府國防部下設(shè)應(yīng)急管理局沒有權(quán)利進行直接領(lǐng)導(dǎo)以下兩級的突發(fā)事件的處理，只有省（地區(qū)）和地方提出支援申請和要求時才能參與其中管理。

（四）俄羅斯：“大總統(tǒng)、大安全”

俄羅斯與我國在經(jīng)濟社會發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型方面具體共通性，由于突發(fā)事件的頻發(fā)發(fā)生，促使俄羅斯廣泛關(guān)注在公共衛(wèi)生、經(jīng)濟金融以及國家安全方面的突發(fā)事件，在突發(fā)事件的應(yīng)對和處理方面積累了豐富的經(jīng)驗，逐步形成目前已總統(tǒng)為核心的突發(fā)事件應(yīng)急管理模式，總統(tǒng)在突發(fā)事件的處理中處于關(guān)鍵地位，總統(tǒng)和聯(lián)邦安全會議（“大安全”）扮演著指揮決策的作用，政府部門和專業(yè)職能機構(gòu)相關(guān)協(xié)作、密切配合。在俄羅斯，總統(tǒng)在履行國家元首和軍隊統(tǒng)帥職責的同時，還具有相當大的行政權(quán)力和部分立法權(quán)力，在突發(fā)事件中高度集權(quán)的固有職責可以促使危機事件高速解決，調(diào)集一切力量和資源應(yīng)對突發(fā)事件。作為俄羅斯國家戰(zhàn)略安全重要機構(gòu)的聯(lián)邦安全會議在危機事件中同樣作用顯著，以其特殊的職責發(fā)揮著中樞指揮的效用。

（五）日本：“預(yù)防為主、專項投入”

日本歷來重視預(yù)防工作，在預(yù)防工作起主導(dǎo)作用的是分布于全國各地的保健所。日本于1493年修訂改名為《地域保健法》，并于1997年公布實施《保健所法》，日本每年通過由厚生省及其所屬的健康政策局、保健醫(yī)療局、生活衛(wèi)生局、藥務(wù)局及老人保健福利部等六個部門聯(lián)合公布“實務(wù)衛(wèi)生行政六法”，實施法制化管理，各項衛(wèi)生醫(yī)療法規(guī)配套健全，全國上下都嚴格依法辦事。日本的公共衛(wèi)生管理與服務(wù)體系基本上由三級政府、二大系統(tǒng)通過縱向行業(yè)系統(tǒng)管理和分地區(qū)管理形成全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，這一系統(tǒng)同時被納入整個國家危機管理體系。在日本突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處理系統(tǒng)中，消防（急救）、警察、醫(yī)師會、醫(yī)療機構(gòu)協(xié)會、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門按照各自的危機管理實施要領(lǐng)相互配合。

二、國外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理經(jīng)驗啟示

（一）政府應(yīng)當建立健全應(yīng)急管理組織機構(gòu)

危機具有突發(fā)性、不確定性、危險性大和危害范圍大等特點，危害的范圍大，涉及面廣，僅僅依靠一個政府部門或一級政府是不能有效控制與處理。從橫向來看，危機管理工作涉及到絕大多數(shù)的政府部門；從縱向來看，上下級政府系統(tǒng)必須協(xié)同管理。為了更好的協(xié)調(diào)各級政府和部門，政府應(yīng)該在常設(shè)危機管理機構(gòu)中強化公共衛(wèi)生管理職能，協(xié)調(diào)各級政府和職能部門共同應(yīng)對，這樣才能更好的發(fā)揮群體的力量來高效、協(xié)同的應(yīng)對危機，防止在危機爆發(fā)時各職能部門、各級政府之間相互推諉。在這方面，美國等國家都已經(jīng)設(shè)立了相應(yīng)的機構(gòu)。美國政府的危機管理體系是在經(jīng)歷各種危機事件的沖擊過程中不斷成熟。美國公共衛(wèi)生突發(fā)事件危機管理不僅在國家和地方都有完備的危機管理組織體系，而且形成了以衛(wèi)生部為主體、其他聯(lián)邦部門為輔的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)協(xié)作系統(tǒng)。對于公共衛(wèi)生突發(fā)事件，英國設(shè)立了由衛(wèi)生部、EPCU、NHS和PCT等常設(shè)機構(gòu)一起組成應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件危機管理體系。分析美國、英國的經(jīng)驗，我國地方政府應(yīng)該設(shè)立常設(shè)危機管理機構(gòu)，從省、市一級分布至基層，該機構(gòu)專職處理危機的協(xié)調(diào)與管理，當危機事件發(fā)生時，迅速采取對應(yīng)措施，調(diào)動社會資源來處理危機。在設(shè)立的常設(shè)危機管理機構(gòu)中要特別注重建立多部門、多領(lǐng)域和多層次協(xié)作的工作機制。

（二）建立以“預(yù)防為主”的監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)體系

發(fā)達國家把“預(yù)防為主”放到首要位置，美國以及日本通過疾病監(jiān)測反饋系統(tǒng)、城市疾控癥狀預(yù)警系統(tǒng)等制定詳實有效的衛(wèi)生預(yù)案和應(yīng)急規(guī)劃，采集相關(guān)信息進行數(shù)據(jù)模擬和分析，一旦疫情發(fā)生，可以按照預(yù)設(shè)防控措施和方案進行隔離，至上而下形式良好的應(yīng)急響應(yīng)體系，及時遏制危機事態(tài)的蔓延和發(fā)展，把危害和影響控制在最小范圍內(nèi)。突發(fā)事件復(fù)雜性和頻發(fā)性越加明顯，需要監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)體系的不斷升級，更需要“預(yù)防為主”觀念的深入人心。

美國的危機管理機構(gòu)如國土安全部、FEMA都制訂了清晰的危機應(yīng)對計劃。英國衛(wèi)生部編制的關(guān)于重大突發(fā)事件的國家手冊，要求所有衛(wèi)生服務(wù)組織都必須制訂應(yīng)對計劃，英國國民健康服務(wù)體系和基本醫(yī)療委托機構(gòu)制訂的突發(fā)事件應(yīng)對計劃包括執(zhí)行程序、日常訓練、應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案等。危機應(yīng)對運作管理計劃和預(yù)案的制訂大大提高了政府應(yīng)對危機事的能力和效率，隨著危機事件的頻度和復(fù)雜性越來越高，計劃和預(yù)案也必需不斷更新與完善。英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機的響應(yīng)以初級保健聯(lián)合體為核心，這實際上是以社區(qū)為中心、自下而上的快速響應(yīng)體系。美國和英國都建設(shè)了高度靈敏的傳染病監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)，某種新型病毒產(chǎn)生了，美國和英國都能在第一時間發(fā)現(xiàn)，迅速采取措施，隔離現(xiàn)場、分析病毒，及時遏制危機事件。

（三）建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳播機制

信息傳播機制（衛(wèi)生信息的發(fā)布與通告）是發(fā)達國家應(yīng)對突發(fā)事件的典范經(jīng)驗，美國與英國非常重視與媒體機構(gòu)的溝通，衛(wèi)生事件與危機問題一旦爆發(fā)，及時通過媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺向公眾和社會發(fā)布防控信息，通過疫情的播報和傳播還原事情真相和處理進展，經(jīng)歷開放式和公開化的溝通交流平臺。發(fā)達國家在突發(fā)衛(wèi)生事件中不但公開危機真相，還會通過切實可行的方式邀請媒體等大眾傳媒參與其中，改善與民眾的溝通方式，通過媒體架起互通式交流的橋梁。

（四）明晰各級突發(fā)事件應(yīng)急管理組織權(quán)責問題

發(fā)達國家完善的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系明確了中央和地方的職責所在，明晰了各層級之間以及各個機構(gòu)之間的職能問題，通過立法和規(guī)范的方式明確權(quán)責劃分。各級應(yīng)急管理組織權(quán)責問題是完善多領(lǐng)域、跨部門和深層次合作的基礎(chǔ)，相當一部分突發(fā)事件源于地方和省市，這就需要地方權(quán)責的統(tǒng)一和規(guī)范，避免推諉失職以及職能交叉等問題的發(fā)生，權(quán)責的明晰可以高效及時的處理和應(yīng)對突發(fā)事件。

（五）建立完善的衛(wèi)生應(yīng)急全程管理機制

美國、俄羅斯、英國、加拿大等國家突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急能力處于領(lǐng)先地位，是因為他們衛(wèi)生應(yīng)急全程管理的科學化和高效化，權(quán)威化的指揮調(diào)度體系、科學化的預(yù)警監(jiān)測體系、效能化的應(yīng)急處理機制、及時公開的信息傳播機制、充足的經(jīng)費物資保障體系以及專業(yè)性的醫(yī)療救助體系都是發(fā)達國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的典型特征，重視法制約束，強調(diào)全民參與和媒體介入，深化國際交流與合作，這些都是發(fā)達國家在衛(wèi)生應(yīng)急全程管理中實施的具體化措施。

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*課題項目：“上海出版?zhèn)髅窖芯吭骸⑸虾３霭嬗∷⒏叩葘？茖W校招標課題資助，課題編號：SAYB1412”。

（作者單位：上海出版印刷高等專科學校）