防范和控制地方政府性債務的路徑探究

摘要：目前地方政府債務風險問題成為中國亟待解決的一大難題。由于地方政府依托其控制的融資平臺對外大肆舉債，給自身造成了巨額債務，而且由于地方債務規模大大超過了地方政府的財力，從而使地方政府面臨著巨大的債務風險。文章從目前政府債務現狀及存在問題出發，意圖探究防范和控制地方政府性債務的措施。

關鍵詞：債務現狀；存在問題；防范和控制建議

一、政府債務現狀及存在問題

總體來說，我國地方政府債務的特點可以歸納兩個特點：債務總規模大、債務結構復雜。在這種形式下，如果沒有建立和完善科學的債務管理體制，將會導致債務風險越來越大，最終將影響整個地方經濟的發展和社會穩定。

（一）政府債務現狀

從2013年國家公布的數據來看，截至2013年6月，全國各級政府負有償還責任的債務高達206988億元，可能承擔一定救助責任的債務66504億，負有擔保責任的債務29256億元。地方政府負有償還責任的債務108859億元。與2012年底相比，全國政府負有償還責任的債務上升8.6%，其中地方部分上升13%，達到108859億元，中央部分上升3.98%，達到98129億元。

（二）存在問題分析

1. 地方債務負擔重，地方政府負有償還責任的債務增長較快。從總體來看，截至2013 年6 月底，全國各省、市、縣三級政府負有償還責任的債務余額達到105789 億元，比2010 年底增加38679億元，年均增長19.97%。然而從審計署調查報告來看，在省、市、鄉三級政府中，部分鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率甚至高于100%；而且2012 年有2 個省級、31 個市級、29 個縣級、148 個鄉鎮政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%。

2. 債務償還壓力較大，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2013年6月底，從債務償還的壓力來看，地方政府負有償還責任的債務108859億元，可能承擔一定救助責任的債務43393億元，負有擔保責任的債務26655億元。而從行業債務狀況看，有11個省級、316個市級還有眾多縣級政府承諾以土地償還債務的余額達34865億元，占其負有償還債務余額的37.23%。

3. 債務結構復雜、借債主體分散。保證地方政府資金需求是維護地方社會穩定和經濟發展的重要條件，為了滿足這種資金需求，地方政府不斷通過各種形式、依托各種平臺進行舉債。這種債務主體分散現在給地方政府的債務管理帶來困難。而且目前政府內部債務風險預警機制尚未建立，債務風險的評價標準也未制定，為防范地方政府債務風險的技術管理水平也遠遠落后，這些因素都給地方政府債務風險的管理帶來很大的困難。

4. 債務管理債出多門現狀普遍存在，舉債主體多樣。地方性政府債務的舉債主體呈多樣化、分散化，但從債務主體來看，地方舉債主體除各級地方政府部門和機構外，還包括數目繁多的地方政府融資平臺、公用事業單位、經費補助事業單位和其他一些單位。而且這種債務管理“債出多門”的現狀導致地方政府部門對債務管理的責任主體不清，管理職責缺位，使得債務風險更難以管控，是地方政府債務進一步膨脹的重要因素。

二、 防范和控制地方政府債務建議

（一）控制地方債務規模，建立地方政府性債務風險預警機制

建立債務風險預警機制是防范債務風險、是目前控制地方政府債務規模的有效舉措。為建立科學的債務風險預警機制，要在收集各類債務相關數據的基礎上， 結合地方政府性債務風險的實際情況進行定量研究，要在對相關數據進行科學合理分析的基礎上， 利用科學數據指標，構建可以有效評估地方政府性債務風險的評價體系，從而進一步建立和完善地方政府性債務風險預警機制，以便更好的評估和預警風險程度，為各級地方政府治理地方政府性債務的提供科學有效地參考依據。

（二）探索政府投融資的新機制，減輕地方債務壓力

通過探索和創新地方政府投融資機制，可以有效地解決地方經濟發展項目建設所需要的資金來源問題。通過學習歐美等發達國家的經驗，我國政府可以在實踐操作中， 特別是在基礎設施和公共服務建設領域，放寬準入條件和降低準入門檻，以此來吸引民間資本、社會資本和國外資金參與到基礎設施建設和公共服務建設中去，并通過形成以政府財政資金為主導，多種所有制資金形式共存的資本形式，優化投資主體結構，不斷擴大投資主體，提高社會資本、民間資本參與的積極性。在具體的探索中，要積極探索更為有益的模式，比如在政府財政資金與社會資金的合作中，可以學習西方等國的成熟經驗，探索采取獨資、合資、PPP、BOT、TOT等模式，引導社會資金的有效參與，緩解地方政府資金需求難問題。同時，在公共服務定價機制方面， 可以逐步引入市場競爭機制，放寬準入條件降低進入門檻，允許具有良好信用評價的社會資本進入，使社會資本能夠以有效形式參與公共服務事業的價格制定，從而在符合當地經濟發展水平的前提下，實現地方收益最大化。通過這幾種形式，地方政府就可以減少在基礎設施建設、公共服務事業方面的財政投資，減輕財政支出壓力；而且可以引導社會資本有效進入，有效激發社會發展內生動力，做大稅源基礎，增強財源建設，增加地方政府的財政稅收收入，有效地消除地方政府的債務壓力。

（三）賦予地方政府發債權，合理發展地方債務市場

從國家財稅體制上來說，我國屬于分稅制財政體制，但是在財權債務管理方面，中央賦予地方政府的是有限制的財權，并沒有發債券。目前在國際上實行分稅制財政體制的國家中，地方政府擁有地方債務發行權，這是分稅制財政體制下地方政府財權方面的權利。因此缺乏地方債券發行權，地方政府在資金募集和債務上就會有所受限，在這種情況下，地方政府要募集資金必須要借助借債或上級政府的補貼救助。目前經濟迅速發展，城市化進程不斷加快，地方政府加大基礎設施投入，發展社會公共服務事業的需求日趨強烈，要發展這些公共事業的資金主要來源于地方政府的財政支出，這使得客觀形成了地方政府對資金的巨大需求，賦予地方政府發債權就顯得尤為重要。在地方政府發債管理問題上，首先要加強監管，發債權不能脫離監管，在賦予其權利的同時成對其實施嚴格監管，既要設立專門機構或者部門加強管理，也要理順專項或者一般財務收支，明確債務資金流向，切實做到賬戶清晰、資金使用合理。加強監管的同時也要建立債務資金責任制，明確債務資金負責人的權利和責任。要在債務資金流向和使用中加強監管，對于因為資金使用不當、低效率建設而造成資金損失的相關責任人，要根據責任制度的要求追究其責任，如果造成重大損失或存在資金使用中有經濟犯罪問題的行為，也要依法追究責任人的法律責任。對于能夠高效利用債務資金投資，為地方政府獲取高額財政收益的責任人或者為地方經濟社會發展作出重大貢獻，可以將此作為提拔干部的參考標準。

（四）借債還債有據可循，建立地方政府債務總體規劃

建立政府債務總體規劃，既要遵循經濟發展的客觀規律，科學考核自身負債能力，系統評估債務風險偏好，也要結合地方政府實際債務和經濟發展情況，充分分析債務風險，在地方政府的年度發展規劃中，要納入債務總體規劃，將地方債務規模和結構、債務主體、利用范圍等規劃體系，這樣一來，就可以有效改善地方政府的負債結構，減少債務風險。與此同時要求各級政府盡快建立與規劃相適應的債務公開機制，建立完善的地方債務報告系統，準確、客觀的公開地方政府債務情況，讓債務管理在陽光下進行，避免地方政府因過度舉債而破產。

（五）簡化轉移支付形式，合理定位轉移支付目標

簡化轉移支付形式，首先要保證各級政府轉移支付的成本足夠低，以兼顧效率原則。針對我國的實際利潤的企業進行收購或兼并，可以深化推進國有資產以合并、重組等形式進行資產合理有效流動，使我國國有資產集中化、效用最大化，以此來促進國有經濟布局結構更加合理。在合理確定轉移支付目標方面，可以借鑒歐美等發達的市場經濟國家轉移支付的目標經驗，遵循公平和效率的原則，即在對各地方政府的財政情況進行審查和評估的情況下，更合理、有效地地利用全國各級政府間的資源，使各地區公共服務水平的公平實現。

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（作者單位：江蘇省鹽城市財政局）