農(nóng)產(chǎn)品質量安全困境的法律對策探析

摘要：目前，農(nóng)產(chǎn)品的質量安全問題正成為社會焦點問題，化肥農(nóng)藥的濫用及從城市向農(nóng)村地區(qū)轉移的污染惡化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，也引發(fā)了農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題。因此，應當完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管的法律制度，建立農(nóng)產(chǎn)品質量追責制度，以保障農(nóng)產(chǎn)品的質量安全。

關鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品質量安全；監(jiān)管制度；生態(tài)環(huán)境保護；追責制度

隨著城市污染開始向農(nóng)村轉移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染問題日趨嚴峻，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的惡化使得農(nóng)產(chǎn)品的質量安全也受到了嚴重影響。湖南大米重金屬超標、廣東海產(chǎn)品銅超標等頻繁發(fā)生的農(nóng)產(chǎn)品污染事件使農(nóng)產(chǎn)品的安全問題正逐漸成為公眾的焦點。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉型，應走科學化、商品化和市場化發(fā)展路線，使農(nóng)產(chǎn)品向高質量、高附加值方向發(fā)展。因此，如何從制度上保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全、確保農(nóng)產(chǎn)品的質量安全具有現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)產(chǎn)品質量安全困境的特點及表現(xiàn)形式

工業(yè)污染從城市向農(nóng)村轉移是造成農(nóng)產(chǎn)品遭受污染的原因之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是高能耗、高污染工業(yè)帶來的生態(tài)環(huán)境惡化的受害者。我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡及城市日趨嚴格的環(huán)境保護措施使得高污染企業(yè)開始向村鎮(zhèn)地區(qū)轉移，雖然這些遷移來的企業(yè)帶動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，解決了部分農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)問題，但是也導致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。工業(yè)廢水、廢氣與固體廢物的排放污染了農(nóng)田和水源，殘留在耕地的重金屬污染則會長期影響農(nóng)作物，造成農(nóng)產(chǎn)品的重金屬污染等問題。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，其中污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝。2010年，中山大學生命科學學院的科研團隊對廣州市內多個農(nóng)貿(mào)市場的蔬菜樣本進行采集，經(jīng)檢驗表明除一個樣本為輕度污染外，其余均達到重度污染水平。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者同時也是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染的施害者，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應當對農(nóng)產(chǎn)品的質量安全及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的生態(tài)環(huán)境污染負責。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有規(guī)模小而分散的特點，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，我國古代勞動人民總結出稻田養(yǎng)魚、桑基漁塘等生態(tài)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。隨著時代發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式受到了現(xiàn)代工業(yè)的影響，開始追求高投入、高產(chǎn)出的模式。然而，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少法律制度的規(guī)范和保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者缺少必要的法律意識和道德約束，為了提高自身收入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量使用化肥、農(nóng)藥、激素等。一方面，濫用添加劑和農(nóng)藥使農(nóng)產(chǎn)品的質量安全受到影響。近年來，添加膨大劑激素的水果、殘留農(nóng)藥的蔬菜、含有避孕藥的水產(chǎn)品時有曝光，加之時常爆發(fā)的禽流感、瘋牛病事件，使民眾開始對自家餐桌上的食品開始產(chǎn)生懷疑態(tài)度，影響社會的穩(wěn)定。另一方面，我國農(nóng)業(yè)化肥利用效率低下不僅造成資源的浪費，還引起生態(tài)環(huán)境的嚴重污染。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的數(shù)據(jù)表明，1980～2010年中國的化肥用量增長83%，而糧食產(chǎn)量只增加了31%。根據(jù)中科院南京土壤研究所的研究表明，太湖區(qū)域因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的污染比重占到區(qū)域污染總量的59%。

二、農(nóng)產(chǎn)品安全困境的成因分析

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染缺乏制度規(guī)范

雖然我國已初步建成環(huán)境法律體系，但是現(xiàn)有的環(huán)境法律體系存在缺失，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護缺乏法律依據(jù)。首先，我國現(xiàn)有的環(huán)境法律制度主要針對污染防治，缺乏針對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)范。生態(tài)環(huán)境是具有整體性與系統(tǒng)性的復雜系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護需要對整個系統(tǒng)加以考慮。現(xiàn)有的法律體系中缺乏專門針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一法典，對農(nóng)田污染防治的法律規(guī)定散布于《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《基本農(nóng)田保護條例》和《土壤環(huán)境質量標準》等法律之中。其次，由于缺少農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一規(guī)范，分散于各單行法律法規(guī)中的法律規(guī)定大多屬于原則性、概括性的規(guī)定，導致現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)定可操作性不強，法律制度難以得到貫徹執(zhí)行。以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為例，第二十三條規(guī)定：“轉移固體廢物出省自治區(qū)直轄市行政區(qū)域貯存處置的，必須經(jīng)有關環(huán)保部門批準。” 雖然該條款對于省際之間的固體廢物轉移進行了規(guī)定，然而由于缺少對于省內的固體廢物轉移的規(guī)范，所以在法律實際運行中對于固體污染物在省內轉移的管理缺少法律依據(jù)。此外，我國缺乏與上位法相配套的針對農(nóng)田污染防治專門的地方立法，導致法律制度缺乏具體的執(zhí)法方式和程序，造成農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律制度大而無用。我國地方立法崇尚法典化，追求形式上的完備與法規(guī)體制的大而全，忽視了地方立法的本意，立法技術粗糙，有的甚至直接照抄上位法的法律條文。地方立法應以解決實際問題為目的，根據(jù)地方實際情況制定相應的地方法規(guī)使上位法具體化，使之能夠在本地區(qū)具備可操作性。重復上位法的內容、抄襲上位法規(guī)定，只會造成地方立法資源的浪費。

（二）缺少農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管制度

雖然我國頒布多部涉及農(nóng)產(chǎn)品質量安全的法律法規(guī)，特別是2006年出臺的《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》對于農(nóng)產(chǎn)品質量安全作出了規(guī)定，界定了農(nóng)產(chǎn)品的質量安全的概念及建立了農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準，但是現(xiàn)有的法律制度還不足以滿足民眾日益增長的食品安全要求。第一，現(xiàn)有立法對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)性立法，缺少針對農(nóng)產(chǎn)品的全程監(jiān)督，農(nóng)產(chǎn)品質量安全的違法行為的違法成本過低。第二，現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度存在缺陷。我國采取“統(tǒng)一管理與分部門管理相結合”的管理模式，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系中農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質檢總局等部門都有職權對農(nóng)產(chǎn)品質量安全進行監(jiān)管，存在部門職能交叉重疊、配合不協(xié)調的問題。農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管采用分段監(jiān)管的模式，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程人為地進行劃分，造成監(jiān)管效率低下，缺少部門之間的協(xié)作。公共選擇理論的著名經(jīng)濟學家尼斯坎南提出的官僚經(jīng)濟學理論認為，官僚及官僚組織在提供公共物品和服務的程度時，存在以個人的成本——收益計算為基礎的效用函數(shù)，各監(jiān)管部門對農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管時會對監(jiān)管與官僚機構和官僚自我利益實現(xiàn)的關聯(lián)程度加以考量。我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)活動規(guī)模小而分散，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加以監(jiān)管需要投入大量人力物力，因此監(jiān)管部門作為政治上的“理性人”在缺乏激勵和制度約束的情況下，怠于對農(nóng)產(chǎn)品質量安全加以監(jiān)管，導致農(nóng)產(chǎn)品質量安全缺乏保障。

（三）農(nóng)產(chǎn)品質量追責制度的缺失

農(nóng)產(chǎn)品質量安全事關不特定公眾的安全，農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷售環(huán)節(jié)，任意一個環(huán)節(jié)出問題都會導致農(nóng)產(chǎn)品質量安全事件。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、加工者與銷售者作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的利害關系人，應當對農(nóng)產(chǎn)品的質量安全承擔責任。然而，現(xiàn)有的法律制度缺少追責機制，雖然《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》第54條將農(nóng)產(chǎn)品質量缺陷民事侵權責任改為無過錯原則，但是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工者并非在訴訟中處于不利地位。因農(nóng)產(chǎn)品質量缺陷，遭受損害的受害人仍然需要對人身及財產(chǎn)損害與農(nóng)產(chǎn)品質量缺陷的因果關系進行舉證。由于對農(nóng)產(chǎn)品質量缺陷及其造成損害的因果關系涉及相關的專業(yè)知識及信息不對稱問題，實際上受害人要對農(nóng)產(chǎn)品質量缺陷致害進行舉證存在困難。此外，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小而分散，由何種主體來承擔農(nóng)產(chǎn)品質量安全責任需要加以明晰，否則法律責任難以轉化為實際的違法成本，農(nóng)產(chǎn)品質量安全也無法得到保障。現(xiàn)階段法律未能在農(nóng)村地區(qū)樹立權威，大部分農(nóng)民都處于消極守法的狀態(tài)，對于法律的認知限于義務，將自身定位成為“被管理者”。如果沒有違法成本或違法成本低廉，法律缺乏威懾力，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者與銷售者作為市場經(jīng)濟中的理性人為了追求收益最大化必然漠視法律的存在，甚至認為違法行為理所當然。

三、保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全制度的構建

（一）完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律體系

要建立起完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律體系以保障農(nóng)產(chǎn)品的質量安全。首先，要鼓勵我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動我國農(nóng)業(yè)的清潔生產(chǎn)模式。現(xiàn)有法律法規(guī)針對農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的規(guī)定多為原則性規(guī)定，缺少可操作性。發(fā)達國家在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)過程中都有配套齊全的法律法規(guī)作為保障，鼓勵法域內的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國在立法上缺少對可循環(huán)發(fā)展的農(nóng)業(yè)的關注，至今還未出臺保障生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。應當借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，盡快制定專門的《農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法》，對生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展作出具體而明確的規(guī)范和指引，以促進我國環(huán)境友好型、可持續(xù)的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。其次，區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是復雜而獨立的生態(tài)系統(tǒng)。對農(nóng)業(yè)環(huán)境污染進行規(guī)制，要結合各區(qū)域的實際情況發(fā)揮地方立法的作用，結合上位法制定出具有地方特色的可具體操作的地方性法規(guī)以彌補法律體系的空白和缺失。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管體系

農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管具有公務服務的特點，政府在農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管中具有不可替代的作用。在當前我國社會存在信用缺失的情況下，更加需要政府在農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管方面提供公共產(chǎn)品。應當落實政府對農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管職責，解決監(jiān)管部門職責不清、互相推諉的問題，建立健全農(nóng)產(chǎn)質量監(jiān)管體系。首先，要加強對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的監(jiān)管，嚴格按照《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》及其他法律規(guī)定對農(nóng)藥、化肥及激素的使用加以控制，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展無公害綠色食品，從源頭上確保農(nóng)產(chǎn)品的質量安全。其次，要整合各監(jiān)管部門的資源，在農(nóng)產(chǎn)品加工流通環(huán)節(jié)建立市場準入機制，設立科學化、標準化的農(nóng)產(chǎn)品檢驗標準，對于進入市場流通的農(nóng)產(chǎn)品嚴格按照檢驗標準進行質量檢測，防止劣質農(nóng)產(chǎn)品混入市場。最后，完善消費產(chǎn)品安全法律體系，對現(xiàn)有的《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》等法律法規(guī)加以整合，減少法律之間的沖突與矛盾，彌補法律體系的空白，為質量檢驗提供法律依據(jù)。

（三）制定嚴格的責任追責制度

《食品安全法》確立了食品召回制度，這一制度的實行能夠有效避免存在質量問題的農(nóng)產(chǎn)品在市場上持續(xù)流通。然而迄今為止，由于缺少相關配套的法規(guī)和地方立法，食品召回制度還未能得到實際執(zhí)行。應當盡快完善法律法規(guī)，確保召回制度不會成為一紙空文。其次，建立農(nóng)產(chǎn)品質量安全的追溯制度，通過現(xiàn)代數(shù)據(jù)信息處理技術使農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)加工到銷售的每個環(huán)節(jié)都可以通過數(shù)據(jù)庫進行追蹤，形成從農(nóng)田到餐桌的追溯鏈條，一旦發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品質量安全事故可以通過該系統(tǒng)迅速查明問題來源。最后，針對缺陷農(nóng)產(chǎn)品致害舉證困難的現(xiàn)狀，應當通過立法或司法解釋的形式對農(nóng)產(chǎn)品缺陷的概念及如何承擔農(nóng)產(chǎn)品質量責任加以明確，使消費者的權益能得以保障，維護法律的公平與正義。

（四）鼓勵傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型

我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)具有規(guī)模小而分散的特點，在城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，應鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化和規(guī)范化。規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式便于對農(nóng)產(chǎn)品的質量安全進行規(guī)范，規(guī)范化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的循環(huán)可持續(xù)發(fā)展。因此，應當從制度上保障集體土地的自由流轉，建立于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相配套的投融資金融制度，鼓勵農(nóng)業(yè)技術的創(chuàng)新及增強技術成果轉換能力，多管齊下推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，確保百姓餐桌上農(nóng)產(chǎn)品的質量安全。

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（作者單位：上海大學法學院）