我國慈善事業協同治理機制研究

摘要：隨著我國經濟的持續快速發展，我國的慈善事業出現了四大類慈善主體：政府、企業、社會大眾和第三部門。文章首先分析了我國慈善事業供給主體碎片化的現狀，然后指出了四大主體的優勢和劣勢，緊接著介紹了協同治理理論的觀點，得出了慈善事業供給主體的碎片化需要協同治理的結論，最后提出了我國慈善事業參與機制的四象限模型。

關鍵詞：慈善主體；協同治理；象限模型

與轉型中的社會主義市場經濟相適應，我國的慈善事業也正在經歷大的轉型，市場經濟下的現代慈善將逐步取代計劃經濟下的動員式慈善。轉型必然要經歷陣痛，不僅要打破政府的慈善壟斷，還要探索出慈善事業的新路徑、新模式。

一、慈善事業供給主體碎片化亟需協同治理

慈善事業寬領域、低門檻的實際狀況決定了慈善主體的廣泛性。在我國，慈善事業的供給主體大體可歸于四類：政府、企業、社會大眾和第三部門。

（一）慈善事業供給主體碎片化的現狀

受我國獨特的政治體制、文化傳統的影響，四大慈善主體發揮作用的大小和范圍是大不相同的，良好的慈善事業需要各主體之間的通力合作、優勢互補，從而實現“1+1﹥2”的整體效應。

表1列舉了慈善事業的幾種主要供給方式：最為常見的是政府直接提供慈善事業所需的物品和服務。

總體而言，直接提供受眾廣泛并且有很強的執行力，但是政府的能力有限，很多時候政府難以直接提供。此時政府可以選擇外包的方式，委托企業、非政府組織甚至社會大眾進行生產或者直接提供。

除此之外，在一些未納入政府工作日程而又確實有需求的領域，可由非政府組織、企業和社會大眾充當主要的慈善供給主體。

（二）各慈善供給主體的優勢和缺陷

政府、企業、社會大眾和第三部門作為特色鮮明、辨識度極高的慈善供給主體，在具體的慈善活動中發揮著自己獨特的作用，同時也具有無法克服的缺陷。

1. 政府

政府做慈善的優勢集中體現在兩個方面：一是政府權威的廣泛性；二是政府是唯一能夠合法使用強制力的組織。

而政府做慈善最為人詬病的地方在于政府的低效率，原因是：第一，僵化的公務員體制扼殺了行政機構的活力；第二，缺乏監督和激勵政府以促使其提高工作效率以及對個體提供充分激勵的有效措施。

2. 企業

企業無與倫比的優勢主要體現在慈善資源的高效利用，因為企業對社會大眾的慈善需求進行了有效的評估，所以企業可以及時高效地供給慈善物品和服務。

但是根據經濟學的觀點，企業本身的不完善也會造成慈善效率的低下。第一，如果某一企業取得了影響市場價格的力量，那么高價的企業產品和服務可能會增加慈善的成本。第二，由于存在一些超越單純的市場機制的外部效應，企業的積極性將大受影響，慈善效率必然隨之降低。

3. 社會大眾

首先，慈善事業離開了社會大眾就成了無源之水、無本之木，人民群眾是慈善事業的根基和中流砥柱。

其次，社會大眾的單個力量雖小，但是積跬步可以至千里，積小流可以成江海。

但是，由于慈善意識淡薄，慈善活動欠缺，慈善事業的宣傳工作不到位，社會大眾的慈善行動和觀念沒有內化為自覺的行動。

4. 第三部門

第三部門做慈善由于其成員的廣泛性以及其與廣大受眾的近距離接觸所帶來的親近感，它擁有了解群眾需求的信息優勢，同時能對受眾的要求具有較精準的回應性。

萊斯特·撒拉門認為第三部門在解決慈善問題時也有自己的缺陷，即志愿失靈。第一，第三部門由于自己的偏好可能把自己的慈善捐助適用于特定的主體。第二，第三部門由于缺乏資產、制度等資源，很可能吸引不到專業的人才。

（三）協同治理的理論主張

協同治理理論（Governance Theory）的創始人之一詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）認為，協同治理是一種由共同的目標支持的管理活動，是一系列活動領域里的管理機制。

1. 協同治理理論推崇一種網絡管理體系

協同治理以共識、共治、共享為特征，其基本路徑是基于社會認同、大眾利益和市場規則之上的政府與非政府組織、國家與社會大眾、公共組織與私立機構的合作。

2. 協同治理理論提倡社會治理力量多元化

哈耶克（Hayek）認為，第三領域或第三部門“常常能夠，而且也應當能夠以更為有效的方式為我們提供大多數我們在當下仍然以為必須由政府提供的服務”。協同治理理論重新定位政府的角色。在現代化的社會中，政府扮演元治理（meta goverance）的角色，亦即“同輩中的長者”。

在理論上，協同治理與治理理論一脈相承，但是有了諸多的創新和發展，協同治理具有了方法指導、可實踐性、技術手段和理念引領等方面的功能和優勢。

在現實中，協同治理倡導多元的治理主體，在具體的治理實踐中，經過全身心的投入之后，增強了廣大參與主體的主人翁意識。

二、構建慈善事業協同機制的實證模式

麥奎爾（Maguire）等在《協作性公共管理：地方政府新戰略》中寫到“盡管協作性管理明顯凸起，但仍然不存在一個相當于——甚至接近于——官僚體制管理范式的知識基礎，相反，關于公共機構中協作的觀點來自于多種傳統理論和多門學科”。

慈善事業參與主體之間的利益不盡相同，地位也大相徑庭，這就導致了具體行動中的矛盾重重。那么該如何建立一個合理的協同機制呢？本文以協調所內含的兩大核心要素——目的和利益——為基點，來解構慈善事業協同機制背后的組織框架和邏輯結構。

（一）慈善事業協同治理的兩大核心要素

1. 目的

不同慈善主體參與慈善事業的目的是不同的，這些不同的目的決定了不同的的行動方案，不同的行動方案導致了不同主體之間的矛盾和糾紛，這顯然不利于協同的產生。

即使慈善主體的目的趨同，目的差異性的程度也影響協同的強弱，目的相差度大則協同的可能性就小，反之亦然。目標的一致性并不是達成協同的必備要素，但是目的卻是協同的重要變量。

2. 利益

慈善事業具有公益性，但是慈善主體之間卻存在著利益的差別，利益關乎慈善主體的延續以及慈善宗旨的落實。利益可分為利益分離和利益耦合。

利益分離是指各主體所追求的利益重合度非常低。在慈善事業中，即使各主體存在利益分離，也有兩種可能形成協同機制：一是各方認識到，要是不合作的話，那么誰也無法達成目的；二是有一種類似官僚體制中的自上而下的約束力。

利益耦合是指各主體所追求的利益重合度高并且各主體之間具有依賴性，一方利益的實現需要另一方的資源支持。

（二）四種協同形式和案例佐證

慈善事業主體目的和利益的組合形成了四個象限，分別代表協同的四種類型：目的趨同—利益分離；目的對立—利益分離；目的趨同—利益耦合；目的對立—利益耦合。這四個象限分別對應四種協同模式：協商性協同、等級制協同、長期性協同、公私協同（見表2）。

下面具體分析各個協同模式的具體含義。

1. 象限1：協商性協同

在這種協同模式中，各慈善主體的目的趨同，但是利益分離。在這種情況下，由于缺乏共同的利益，各主體之間的合作關系是臨時性的，合作時間是短暫的，也就無法形成制度性的溝通機制，在一些突發事件中，各慈善主體的行動在很大程度上就是一種協商性協同。

2008年5月12日汶川大地震爆發之后，各類慈善主體如雨后春筍般涌現，它們的目的基本一致：盡一切可能搶救人民的生命和財產，并給予災民各個方面力所能及的幫助，但是它們的利益不盡相同，有的是救助兒童，有的是提供物資，有的是防治疾病，不一而足。

令人欣慰的是各個主體經過自覺主動的協商之后，互通有無，共享信息，進行資源的合理配置。比如，5月14日，南度基金會就聯合102家機構發布《中國民間組織抗震救災行動聯合聲明》，之后各個慈善團體協商各自的活動范圍、行為方式等內容，在共同的目的下通力合作，取得了很好的效果。

2. 象限2：等級制協同

在這個象限中，各慈善主體的目的對立，利益分離。在這種情況下，在特定的時間、特定的情況下協同機制也可能建立，那就是出現一個超越各個主體的力量進行強勢的協調，這個角色一般由政府承擔或者由具有聯邦性質的總機構承擔。

深圳市救助管理站的職責是救助管理流浪人員和生活貧困的市民，深圳市社會福利中心的任務是規劃、設計全市的福利制度并統籌福利政策的實施，深圳市捐助接收管理服務中心的工作主要就是接受和發放市民的慈善捐助。可以說，各個機構的目的是不同的，利益也是分離的，它們各自只追求做好本職工作。2007年，深圳市政府出面，運用政府的權威和強制力將市救助管理站、市社會福利中心和市捐助接收管理服務中心聯合起來，選定河源市福利中心作為對口幫扶的對象，成立“深圳市慈善教育基地”，為全市人民搭建常設的奉獻愛心的平臺。

3. 象限3：長期性協同

此時慈善雙方或多方的目的趨同并且利益耦合。在這種情況下，出現各慈善主體的協同是順理成章的事，因為各主體有足夠的意愿長期合作。

這種長期性協同的經典案例便是中國政府同比爾與梅琳達·蓋茨基金會在艾滋病防治領域的通力合作。2007年8月，蓋茨基金會在中國成立代表處，三個月之后，蓋茨基金會出資5000萬美元與中國國務院、衛生部防治艾滋病工作委員會辦公室合作，雙方旨在降低艾滋病的發病率并對艾滋病患者給予人道主義援助。

4. 象限4：公私協同

在這種協同模式中，各慈善主體之間的目的是對立的，但是利益卻相互依賴，即利益耦合，外包式的公私伙伴關系就是一種公私協同。

養老屬于社會保障，而社會保障又是一種廣義的政府慈善，在養老這一覆蓋全社會的事業中，政府是供給者，但是政府并不一定是養老所需產品和服務的生產者，政府可以把其委托給企業生產。

浙江諸暨市的養老服務就是公私協同的一次成功實踐。康吉服務有限公司是諸暨市的一家民營企業，其核心業務是家政服務。2009年諸暨市政府經過層層評估選中了該公司，要求康吉提供一個集家政、咨詢、旅游等為一體的服務中心，于是該公司建立了以89008900為號碼的養老服務平臺，并與諸暨市政府的96345平臺聯網，為百姓提供全方位的貼心服務。

三、構建我國慈善事業協同治理機制的思考

探索不同條件下慈善事業參與機制的協同模式，有益于指導具體的慈善活動以及在不同的情形下有選擇地推動協同機制的建設。目前，把慈善事業與協同治理聯系起來的相關論文和著述幾乎為零，本文對四種象限協同機制的分析，旨在對復雜多樣的慈善活動進行理論上的概括和總結，以解密協同機制的運作原理。

參考文獻：

[1]羅西瑙.沒有政府的治理[M].倫敦：劍橋大學出版社，1995.

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[4]邁克爾·麥奎爾，羅伯特·阿格拉諾夫.協作性公共管理：地方政府新戰略[M].李玲玲，鄞益奮，譯.北京：北京大學出版社，2007.

[5]劉潤華.深圳慈善案例研究[J].中國社會工作，2009（27）.

（作者單位： 李強、塔娜，北京大學政府管理學院；曾繁博，哈爾濱師范大學）