甘肅省失地農民養老保障問題研究

摘要：文章首先介紹了甘肅省失地農民的現狀，分析了在養老保障制度方面甘肅省失地農民存在的問題，發現失地農民的家庭養老保障功能正在弱化、養老保險制度推行難及失地農民養老保障制度不完善等問題，針對上述問題提出相應的解決對策。

關鍵詞：失地農民；養老保障；土地

在工業化、城鎮化和現代化發展中，各種建設用地增多，使越來越多的農民不得不從農村轉移出來，農民大量的失去了土地。據統計，“目前，我國被征地農民數量大約有4 500萬人左右。根據我國城鎮化發展速度以及建設用地需求預測，到2020年，我國新增被征地農民大約有4 200萬人左右，預計到2030年，我國被征地農民數量累計超過1億人”。然而由于失地農民的文化程度、職業技能偏低，目光短視，很難實現土地補償費用的保值增值。加之現行的土地征用制度和失地農民養老保障制度不完善，使失地農民難以維護自己的合法權益，他們的養老、醫療、就業等問題令人擔憂。部分失地農民已淪為“種地無田，就業無崗，社保無份”的邊緣人，成為影響社會穩定的重要因素。國土資源部的資料顯示，2007年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪涉及征地糾紛問題，這里有87﹪反映的是征地補償安置問題。從而看出城市化和現代化速度越快，失地農民問題越突出。

關于“失地農民”的概念界定主要有以下幾種：陳建明、陳忠浩（2008）認為，失地農民是指因非農業建設（除農村居民建住宅用地外）需占用農民集體土地而喪失土地耕種份額的農民；米紅、周仲高、邱婷婷（2008）認為，失地農民是指在城郊和人多地少的經濟發達地區城鎮化和工業化發展征地，或者在山區和邊遠地區因交通、能源和軍事等項目建設而征地所導致喪失土地耕種份額的農民；王均（2007）認為，失地農民是指在城市化進程中失去了土地，但尚未享受城鎮軍民待遇的，從而依然保持著農民身份的農民；楊盛海（2009）認為，失地農民就是指失去了土地但仍然保持著農民身份的農民。

一、甘肅省失地農民的現狀

（一）失地農民人數呈逐年上升

據甘肅省勞動和社會保障廳等部門統計，截至2009年6月，甘肅省累計被征地農民有46萬人，涉及土地49萬畝。近幾年，隨著大規模基礎設施建設項目的開展，甘肅每年新增被征地農民10萬人，其中10%至15%是完全失地農民。

（二）失地農民生活水平下降

甘肅省是典型的農業省份，土地是農民最基本、最穩定的生活來源。在土地被征收以后，補償金額有限，少數有技能的農民能重新進行擇業，大部分無一技之長的農民在補償金花費完了之后，沒有了經濟來源，這些農民成為新的社會貧民。即便是轉入城市戶口后，享有每月的政府低保，也不能和失地前的狀況相比。2008年，甘肅省農調隊在全省抽選了5個縣的10個鄉鎮100戶農戶進行專題調查，在接受調查的100戶農戶中，耕地被占用前的年人均純收入為2139.3元，耕地被占用后的年人均純收入為2128.6元，減少10.7元，下降0.5%；耕地被占用前的年人均生活消費支出為1296.2元，而耕地被占用后的年人均生活消費支出為1356.3元，增加60.1元，增長4.64%。

二、甘肅省失地農民養老保障存在的問題

（一）失地農民家庭養老保障功能正在弱化

家庭養老保障是農村傳統社會保障的最基本依賴。傳統的家庭養老要面臨許多的挑戰。第一，是由于計劃生育的實行， 子女數量減少，每個子女要照顧的老人增加， 目前典型的“四二一”家庭結構，即一對夫婦要得照顧四個老人和一個孩子。第二，是家庭居住方式變化，從共同居住轉向單獨居住，家庭發生裂變，大家庭轉向小家庭。尤其當農民失去了土地，沒有了穩定的生活來源，又沒有相應的社會保障，只有外出務工來增加家庭收入，最終形成空巢家庭，由此以來家庭養老功能就更加日趨弱化。

（二）養老保險制度推行困難

1. 失地農民獲得的土地補償標準低

第一，土地征用補償費分配不公平。從我國現有的有關法律規定來看，我國征地補償屬于不完全補償，且補償標準低。有關調查研究表明，如果以征地成本價為100，5%～10%為擁有土地使用權的農民所有，25%～30%為村級集體經濟組織所有，而政府及各相關部門所占高達60%～70%。說明失地農民在土地補償費用上的獲得的極少的收入，這就導致失地農民收入急劇減少。尤其土地補償費在具體地分配使用過程中也存在問題： 第一，補償費發放不規范。目前土地補償費在發放時間和發放對象上有一定的隨意性和盲目性。第二，土地補償費管理方式上不公開透明。由于各地方的農村財務管理公開性差，失地農民無法對集體土地補償費用有效的監管，最終會導致貪污腐敗現象。

第二，土地征用補償費范圍窄、標準低。目前國內采取土地補償費僅考慮與失地農民有直接經濟關系的損失，而對失地農民有間接關系的及其附帶的損失沒有補償。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定：征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費和安置補助費的標準分別為被征用前3年平均產值的6～10倍和4～6倍，地上附著物和青苗標準，則由省、自治區、直轄市自行規定。甘肅省目前農民土地征用補償主要采用一次貨幣補償的方式，以蘭州市為例，補償額度大約為每畝2～8萬元不等。土地征用補償費在經過鄉（鎮）提留、村社留存后剩余部分再按一定的分配到戶。而現有補償方式又是一種靜態補償，土地征用補償標準制定后，在短期內就不會變動。另外土地征用補償未考慮農民以后的生活情況。

2. 就業困難，導致參加社會保險困難

據統計，甘肅省農村勞動力中具有小學文化程度的有435.78萬人，占農村勞動力總數的41.48%；初中以上文化程度的有 318.02萬人，占農村勞動力總數的30.27%；高中以上文化程度的有125.69萬人，占農村勞動力總數的11.96%；文盲、半文盲171萬人，占農村勞動力總數的16.28%；受過專業培訓的僅為7.2%。就業是失地農民最基本的出路，但是由于失地農民文化程度和勞動技術普遍偏低，參與勞動市場競爭能力差，又很難適應城市生活，尤其是年齡偏大的失地農民勞動力，將成為城市里打工無人用、創業無能力、生活沒保障的“三無人員”。

（三）失地農民養老保障制度的不完善

1. 一次性貨幣補償方式不足

一次貨幣補償，短期來看，其操作簡單，一定程度上使分期支付時被截留、挪用的風險降低了，也易于被農民接受；但從長期來看，這種補償方式注重短期效益，而對農民以后的生活欠缺考慮，許多農民獲得土地補償金，在心理會產生短暫的滿足感，容易滋生惰性心理和不健康的生活方式，不重視自己的養老保障問題。

2. 失地農民養老保障資金源渠道缺乏

政府把本屬于失地農民的土地征用費用拿來替農民建立養老保障制度，實質上是失地農民自費買保險。其次，政府出資部分是從土地出讓金中列支的，導致失地農民的拿到的土地補償費再次減少。這樣的養老保障制度就等于失地農民自己出資，政府處于缺失狀態。

三、甘肅省失地農民養老保障問題的對策及建議

（一）加強失地農民家庭養老功能

第一，加強社會道德的教育。在高速發展的經濟時代里，人們的社會道德也要隨之快速提高。社會道德是社會發展的內動力，加強社會道德的教育有力于經濟的發展，也有利于加強人們的責任心及社會責任感，更加有利于建立和諧家庭。

第二，加強法律建設保障家庭養老。法律是保障家庭養老的有力保障，但目前我國缺乏相關的專門法律。應該借鑒國外成熟的經驗，為老年人建立專門的權益保障法。應該制定詳細可操作的法律條文，明確子女的義務和責任，不能在模糊不清。

（二）加強建立失地農民的就業制度

第一，建立失地農民就業培訓制度。首先，要建立健全職業技能教育培訓網絡，充分利用各類教育資源，如：技工學校、就業訓練中心、成人教育中心、農業技術推廣站等，以縣為單位，對農民進行技能培訓，為以后的就業打牢基礎；其次，要注重職業技術培訓的實用性，根據市場需求，結合本地的經濟特色，搞好對口專業的培訓。對失地農民再就業實行優惠鼓勵機制，鼓勵發展小城鎮經濟，為被征地農民就業創造良好環境。

第二，鼓勵發展失地地區的集體經濟增加就業崗位。有些在城市近郊的農村其地理位置和自然環境優勢獨特，可以大力發展農村集體經濟、興辦鄉鎮企業和修建集綜合市場等為失地農民提供更多的就業崗位，增加生活收入。例如蘭州市五里鋪村通過修建賓館、酒店和興建商品流通市場等途徑基本解決了青壯年就業問題。

（三）完善失地農民養老保障制度

第一，建立多元資金來源渠道。由于甘肅省經濟發展水平較低，失地農民養老保障資金的籌集單靠失地農民自己負擔或是政府財政撥款是不夠的。應該建立多元資金來源渠道，吸取社會資金如社會各界捐助、中國福利彩票的定額提取、國有資產變現收入等。

第二，建立健全資金的運營與監督制度。失地農民的養老金是失地農民的養命錢、養老錢，因此從管理安全性的角度出發，除了實行收支兩條線和財政專戶管理，確立多元化的投資理念等傳統方式外，還可以考慮把養老保險資金交給實力和信譽良好的商業保險公司托管，既能確保一定的收益率，同時還可以為有需要的失地農民建立單獨的個人賬戶。此外，要使社會保障領域的法律法規完善和健全，以保證失地農民養老資金的監管有法可依，執法部門應嚴格執法，保障法律法規的可行性。另外，可以借鑒發達國家的成功經驗，分開設置農民社會保障基金的管理機構與經營機構，使二者互相監督和制約，前者負責對后者的監管和對社會保障市場的調控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發放等，并保證監管機構的權威性、公正性、科學性和獨立性。

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*本文系甘肅省社會科學規劃辦公室支持項目，項目編號：省社科辦【2007】4號-1XBMU-2007-AB-101。

（作者單位：西北民族大學管理學院）