農村土地城市化過程的政策性問題及對策探索

摘要：農村土地的所有權轉變是城市化過程中必然產生的現象，而現有的法律制度使得農村土地所有權在轉變過程中存在權屬不清、權利不明、分配不均等問題。文章對該行為過程中的政策與執行問題進行了分析研究，并提出調整建議。

關鍵詞：農村土地；城市化；政策

一、前言

城市化意味著農用地用途向建設用地用途轉變（簡稱農轉用）。由于我國實行全民所有制和勞動群眾集體所有制的土地制度，農轉用的過程常常需要伴隨集體土地所有權向國有土地所有權的轉變。土地用途及所有屬性的轉變，牽涉規劃、建設、管理等許多政策性因素，也與歷史進程、現實利益、市場需求等因素相關。頗具中國特色的諸如鄉產房、城中村等問題，正是這些因素相互交織的綜合反映。

筆者認為，我國農村土地城市化過程中所涉及的主要問題包括兩方面。一是現有的城市與農村雙軌制并存的政策法規沒有很好地解釋土地所有權、使用條件、程序、標準、利益分配等問題。二是政策法規的不嚴密影響了規范執法水平，執法的不規范又引起遵法意識的淡薄，誘發新的違法行為。

二、農村土地城市化的政策層面問題

（一）國有土地與集體土地的界定不準確

《土地管理法》第八條規定：城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。這樣定義看似明確，但是由于法律并沒有明確市區的定義和范圍，因此無論是按照行政區劃還是按照實際形成區域來認定市區的范圍都不具備可操作性。

在城市化的發展過程中，因為市區的不斷擴大，需要農業性質的用地不斷轉變為城市性質的用地，同時也意味著需要集體土地不斷向國有土地轉變。因轉變的時間、規模、位置的不同，事實上在我國的城市中，國有土地與農村集體土地交織并存的現象非常普遍。

（二）土地征收的權利關系不明晰

根據現有的法律，建設需要的土地來源有兩種。一是使用國有土地，包括由國家征收的原屬于農民集體所有的土地；二是依法批準的農民集體所有的土地。《土地管理法》規定了“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用”，為城市建設作為公共利益需要的建設開發提供了依據。但公共利益需要的概念非常寬泛，所謂“社會公共利益”，是指“全體社會成員的直接的利益”。例如，公共道路交通、公共衛生、災害防治、國防、科學及文化教育事業，以及環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護等，均屬于社會公共利益。而現在許多地方政府鼓勵民營資本參與公益性行業，使得原本的公益性建設或多或少都帶有商業性行為，從利益獲取的角度看并不能涵蓋公共利益的全部，而是包含了私人利益的存在。征地過程中發生的諸多矛盾，也源自利益分配的不公。

（三）農村土地城市化開發利益分配的協調機制不完善

《土地管理法》第四十七條規定了：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。其實就是一種確保被征地者原有權益的最低標準，雖然賠償的標準不高，但土地征用帶有強制性性質，是為了達成國家或公共目標的一種必要手段，應該可以理解。但是，除了國家征用之外的，包含出讓、轉讓、買賣、作價入股（出資）、繼承、租賃、交換等在內的非完全的公益性開發涉及的利益如何分配，相關的調控機制不完善。主要有以下兩種情形。

一是非完全公益性開發的利益分配調控機制不完善。地塊開發產生的利益實際并不完全是由開發者和被征地權利人雙方確定，這其中土地規劃確定的土地用途影響最為明顯。規劃土地的用途確定了地塊的開發條件，成為導致特定地塊的開發價值提升或降低的主導因素，是城市整體開發的效應在某一地塊的反映。因為其影響關系錯綜復雜，有時人們會把這些因素簡單、片面的理解，忽視了在開發過程中因公共性因素的介入而應由公共或國家享有的利益。政府應避免直接介入商業性的談判，而通過制定更為細致的稅制（營業稅、所得稅）等手段，征收開發過程中應屬于公眾獲取的利益，實現土地開發宏觀調控的目的。

二是開發利益受限制的權益人的利益保障機制不完善。強制性征收保障了國家或公共的權益，但損害了個人、集體的利益。《土地管理法》明確規定：確保土地權利人的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。保護人民合法財產同樣也是憲法賦予公民的基本權利。土地用途管制制度在地塊開發價值提升的同時，也對土地的未來用途和使用權進行約束。有時這種限制和約束可能是長期的，如列入城市建設用地范圍，但是年度用地計劃不能安排的土地，其實在開發的空間和時間方面存在著不確定因素。這些村莊的建設標準如何確定，需要根據村莊所處的不同區域（如城市市區、城市規劃區、城市規劃建設用地區、用途管制分區等）進一步明確，以確保管理與城鄉發展同步協調發展。

三、農村土地城市化政策的規范執行問題

（一）農民集體所有土地的所有權、使用權的監管執行問題

地方人民政府是對農民集體所有的土地權力進行登記的主體，但是土地登記的確認分屬人民政府的幾個職能部門，尤其是使用權的確認和監督分屬土地、建設、林業、農業、水利等不同職能部門，容易造成職能交叉，登記遺漏、監管不力等問題，給管理的全覆蓋和無縫對接造成困難。此外，對所有權和使用權的變更程序缺乏梳理，導致開發企業過早介入集體土地向國有土地轉變過程的案例多發。再者，職能部門對集體土地的經營管理及補償費使用的監管過多，不能很好地體現在協調土地糾紛時的公平與公正等，這都需要政府對所有權、使用權的監管職責作進一步梳理。

2014年我國計劃推進不動產統一登記制度，而我國法律中對土地、房屋、林地、草原、海域等不動產的登記做出規定的法律眾多，如物權法、土地管理法、森林法、草原法等。行政法規位階低于法律，因此必須對現行法律妨礙不動產統一登記的條文進行修改或廢除。對于不動產登記問題上的空白，也要通過增加相應法律條文予以明確。

（二）土地總體規劃的編制權、建設審批權等的深化執行問題

《土地管理法》賦予了各級人民政府組織編制土地利用總體規劃的權利，并明確規定了下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制。但是，從執行層面看，土地利用規劃和城市規劃的銜接（如近期建設規劃與土地利用年度計劃）、村莊規劃與城市規劃的銜接（城市總體規劃的下一級規劃是分區規劃和詳細規劃，規劃城市建設用地區范圍內的村莊規劃依據需要明確）、村莊建設的審批要求及程序等，需要有更加明確的制度。此外，規劃涉及的城市市區、規劃區、規劃建設用地區、近期建設用地區等缺少明確的界限。

（三）違法檢查處置權的執行問題

縣級以上人民政府土地行政主管部門對集體土地的監督主要集中在使用權用途和違法建筑的監督兩個方面。對于集體土地開發的違法行為的處置，特別是在城市建設區內，遠比國有土地的處置要復雜，因為還牽涉到農村集體所有權人的權責，還應包括對集體違法的處置。大量農村小產權房的存在，說明了政府在違法檢查處置權的執行方面存在問題，以及對集體違法處置缺乏政策依據，需要加以梳理完善。政府方面并沒有出臺制止小產權房銷售的條例，也沒有追究過鄉鎮政府、村委會的違法行為，僅僅對違反的事件作處罰顯然是不夠的。

（四）農民集體所有的土地所有權和使用權的爭議處理權問題

《土地管理法》第十六條賦予了政府處理個人之間、個人與單位之間爭議的權利，當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院起訴。第八十三條也賦予了建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰等決定不服的，可以向人民法院起訴的權利。但是在農轉用的過程中，爭議雙方往往是國家與集體（或個人），因此在具體的操作過程中，當事政府往往不具備協調資格。為確保公正、公平，需要明確上一級政府的協調作用，同時也要避免同級法院的介入，以維護個人和集體的合法權益。

四、農村土地城市化的法規政策調整建議

針對農村土地城市化過程中的諸多問題，筆者認為，在當前推進新型城市化、實現城鄉統籌的過程中，應及時調整相關政策，深化集體土地的建設管理制度，建議如下。

（一）盡快落實不動產統一登記制度，明確相關概念，確保權利人的合法權益

國有土地內涵的明晰與否，決定了國有土地與集體土地的轉換關系和土地所有主體權益，并影響了土地使用程序的設定、賠償標準的應用，以及執法規范等問題。本文提及的多數問題來自于對現行《土地管理法》的分析，因此對《土地管理法》及相關法規進行修訂、落實不動產統一登記制度、明晰國有與集體土地的內涵，是解決農村土地城市化過程中各種矛盾的基礎。

（二）進一步明晰各級土地管理機構職責，提高執法力度和效率

法律的權威性來自于執法，來自于對法律的尊重。有法不依、執法不嚴的現象在農村土地城市化過程中長期存在，給政府職能的有效發揮帶來了負面影響。因此，必須進一步明晰各級土地管理機構職責， 應形成聯動協調機制，嚴格規范對所有權、使用權的確認，加強依法行政的督查力度，并對制定已發現的違法案例按期處置制度，對違法單位、個人和執法不力的部門，嚴肅處理。

（三）明晰農村集體土地使用權權限

十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，因此在符合規劃和用途管制的前提下，應逐步允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。適當地縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。同時，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。逐步完善農村集體土地使用權的租賃、轉讓、抵押二級市場。

（四）加強第三方監督力度，確保土地紛爭處置的公正公平

土地糾紛的最大問題是征地和拆遷問題，這些問題往往都與政府有瓜葛。要避免既當運動員又當裁判員的現象，就應該建立和扶持第三方力量，如處理仲裁委員會、聽證會等，公正公平地處置糾紛，必要時，還需建立異地判決和回避制度。

（五）注重歷史和現實相結合，分類與分步相結合的處置原則

鑒于歷史、制度、執行等復雜原因，在處置鄉產房、城中村等問題的過程中，要注重歷史和現實相結合，分類與分步相結合的處置原則。在保證國有或集體資產（利益）不流失的前提下，對土地所有權（國有和集體）、土地使用權（是否符合規劃用途）、建筑物資質（有無正規設計）、土地或房屋出售（出租）的利益分配等方面進行重點核查。在法律允許的前提下，盡可能通過補辦證書、補交契稅、調整規劃、征收所得稅等方式來處置，避免過度拆除等引起矛盾激化，造成已建資源的浪費。

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（作者單位：浙江建設職業技術學院）