發展壯大農村集體經濟的現狀、問題與對策建議

摘要：在黨的十八屆三中全會號召下，各地積極推進發展壯大農村集體經濟。新疆新和縣在家庭分散經營和集體統一經營相結合的雙層經營體制基礎上，各鄉鎮、村（社區）依托自身優勢，通過土地經營流轉，組建農業合作社，以特色林果、畜牧養殖、庭院經濟等拓寬收入渠道，農村集體經濟得以不斷發展壯大。但在發展過程也出現了一些不容忽視的問題，需要研究其產生的原因，并提出相應對策建議，以促進農村集體經濟的健康、快速發展。

關鍵詞：新和縣；農村集體經濟；農村“三資”；土地流轉；庭院經濟；激勵機制

黨的十八屆三中全會指出，要堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟；保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。作為公有制經濟的重要組成部分，農村集體經濟成為實現農業現代化和農村全面建成小康社會的有效途徑，成為新農村建設的重要舉措。近年來，新疆新和縣在家庭分散經營與集體統一經營相結合的雙層經營體制基礎上，大力發展農村集體經濟，具有一定典型性。

一、新和縣發展農村集體經濟現狀

新和縣位于新疆西南部，面積5817.83平方公里，11個民族，總人口18萬，轄6鄉2鎮1農場，共117個行政村（社區）。2013年，實現地方生產總值28.1億元，農村居民人均可支配收入10027元，集體經濟取得較快發展。其中，各鄉鎮集體經濟總收入為3367.803萬元，主要為發包及上交收入1598.853萬元，財政轉移支付和其他收入1329.6006萬元（見表1）；117個行政村（社區）平均集體經濟收入28.78萬元（3367.803/117=28.78萬元）。從實際情況來看，各行政村集體經濟發展呈現以下特點：

（一）集體土地仍是農村集體經濟收入的主要來源

2013年，新和縣農村集體共有耕地67.7萬畝，平均每村5786畝；林地40.02萬畝，平均每村3421畝；集體土地總收入2440萬元，占村集體經濟總收入的72.5%。（數據來源：新疆阿克蘇地區新和縣《農經統計資料（2013）》）

（二）集體資產多種經營仍是最普遍的經營方式

大部分村集體經濟規模較小，經濟總量不大，區位優勢不明顯，主要是利用集體統管的耕地、林場、草場及門面房等資源，通過出讓使用權，租賃經營等途徑，搞綜合經營性開發，增加集體經濟收入。例如，塔什艾日克鄉塔什艾日克村用該村出讓集體土地所得的600多萬元的閑置資金購買了1000余平方米的門面房商鋪，采取店面或房屋出租、企業承包經營等形式，收取租金和管理費，10多間店面房每年為村集體創收40多萬元。（數據來源：新和縣壯大農村集體經濟課題調研組）全縣除新和鎮、依其艾日克鄉、塔什艾日克鄉及塔木托格拉克鄉外，其余4鄉鎮村集體經濟收入均主要來自發包及上交收入（見圖1）。

（三）組建農業合作社，拓寬集體經濟增收新渠道

各村按照“參股不控股，監督不經營”的原則，采取村集體出資、村民出力的方式，成立農業合作社，如玉奇喀特鄉阿其墩村畜禽養殖農業合作社在2013年增加集體收入20萬元，達到了村集體與村民“雙贏”的效果?！皹菲鞯谝淮濉彼舶湛肃l加依村，立足民俗特色旅游業發展，成立了民族樂器制作協會，打造特色民俗旅游村，2013年為村集體創收約5萬元。（數據來源：新和縣壯大農村集體經濟課題調研組）

（四）幫扶共建集體經濟，形成合力

一是將發展壯大村級集體經濟與扶貧開發“整村推進”工作相結合。全縣選派25個有一定綜合實力的縣直部門滾動幫扶貧困村發展壯大集體經濟，收到明顯成效。2013年各幫扶單位累計投入58萬元，為11個重點幫扶村購買了450只生產母畜、購置村級辦公陣地配套設施（數據來源：新和縣壯大農村集體經濟課題調研組）。二是采取強鄉幫弱鄉、強村帶弱村的方式扶持“后進”。例如，玉奇喀特鄉采取“牧業村給農業村借畜、農業村給牧業提供草料”的方式，有效地促進了村級集體經濟的快速、協調發展。

二、新和縣發展農村集體經濟過程中存在的問題

（一）農村經濟基礎薄弱，農業集約化、產業化水平較低

新和縣已初步形成以棉花、小麥和玉米等種植業，紅棗、核桃林果業和良種牛羊畜牧業為主的農業集約化、產業化生產格局。但目前龍頭企業剛剛起步、水平較低，例如，依其艾日克鄉、塔什艾日克鄉及塔木托格拉克鄉雖有集體農業企業，但基本屬于紅棗、核桃或者棉花初級加工，且生產產品銷路不穩定，經濟效益不明顯。

（二）農村集體經濟發展不平衡且差距較大

目前，全縣各村均有集體經濟收入，但因環境、資源不同，發展不平衡，差距較大（見表1和圖1）。2013年全縣6鄉2鎮集體經濟總收入在70～700萬元之間，其中收入最高的是尤魯都斯巴格鎮（679.8萬元），最低的是新和鎮（75.9萬元），前者是后者的9倍。交通便利、靠近鄉鎮政府駐地、土地較多的村集體經濟收入較高，位置偏僻、資源匱乏的村集體經濟收入較低，呈兩極分化態勢。雖然2013年收入達10～20萬元的村集體經濟居多，但來源主要依靠土地發包、國家轉移支付及其他經營性收入。

（三）農民增收空間、渠道較狹窄

各村集體經濟主要以發包土地、林地等租賃性收入和土地征用后的補償性收入為主，村集體經濟收入穩定性和持續性較差，無法為村民提高更多福利和增加可支配收入；“十二五”規劃以來，雖然全縣農牧民收入穩步增加，2013年農牧民人均純收入達到10027元（數據來源：2014年新和縣政府工作報告），但農民主要靠種植業和林果業獲得收入，特別是售賣棉花、紅棗及核桃等，渠道較窄。

（四）資金管理問題突出

新和縣農村集體經濟存在非生產性支出特別是干部報酬和管理費用過多的問題（見表2）；對農村集體“三資”（指集體資金、資產和資源）管理不善，缺乏活力；各鄉鎮不同程度存在外債，稅費改革后鄉村兩級債務清償難度加大。

（五）農村土地糾紛多發且解決難度較大

大致可分為無地少地農民同村集體經濟組織的糾紛、土地流轉引發的糾紛以及基層組織違規操作而引發的糾紛等三類。家庭聯產承包責任制相關政策法規的頻繁出臺也造成基層組織無所適從，更難以解決頻出的各類土地糾紛。

（六）村領導班子素質和能力有待提高，基層組織干部觀念有待進一步轉變

一大批村干部年齡過大、學歷較低、思維滯后，缺乏發展農村集體經濟的新思路、新舉措，存在“小富即安”思想。有的村發展集體經濟的主動性和積極性不高，缺乏長遠規劃。針對國家各項惠農政策，多滿足于接受現金支持且不斷提高日常開銷，而不是將國家支持資金更多用于加大科技投入，促進生產發展。土地承包時，缺乏對土地分類競價發包程序，加之承包期限長，價格不合理，致使農村集體經濟蒙受損失或喪失發展良機。

三、發展壯大新和縣農村集體經濟的對策建議

（一）挖掘本地優勢，調整產業結構

應堅持因地制宜，宜農則農、宜林則林、宜牧則牧，立足對現有資源的開發利用，按照“資源換資金、存量換增量”的方針，把農村集體經濟的潛在能量釋放出來。宜農區要利用好國家惠農政策，通過農田規模化經營，推動農業向集約化、產業化方向發展。開展糧食高產創建，穩定全縣25萬畝糧食種植面積，到2015年建成10萬畝無公害糧食生產示范基地。大力推廣高效節水灌溉等技術，保持全縣50萬畝棉花播種面積，皮棉單產提高到130公斤以上。庭院經濟區要以設施農業作為新增長點，發展下挖式節能日光溫室和食用菌產業。鞏固現有設施農業基地，適度擴大規模，開發新的生產模式，提高生產供應能力、市場綜合競爭能力和總體效益。引進浙江麗水先進食用菌生產技術，在設施農業基地示范推廣以香菇、黑木耳為主的食用菌生產，輻射帶動高效設施農業發展。宜林區要結合國家退耕還林還草政策，穩步增加集體林面積。通過發揮速生林產業優勢擴大規模，積極發展本地特色林業，保持全縣36萬畝特色林果面積，建立綠色、有機林果產品生產基地。宜牧區要以肉牛、羊和家禽養殖為主，擴大養殖規模，提高養殖效益。一方面不斷擴大集體畜群的數量，加快品種改良步伐，以肉羊雜交改良和黃牛改良為重點，健全完善畜禽品種改良體系。另一方面形成“牲畜輪借，幫扶輪茬”的滾動發展機制，在滾動發展中增加集體的生產資料。通過3～5年的發展，使新和每個村集體牲畜達到300頭（只）以上，建設家禽養殖專業村和標準化養殖小區。要積極擴大宜商區，推動市場經濟的發展。要通過發展工業和旅游業，進一步優化產業結構，扭轉農業占比過大的局面，提高農民收入。大力發展能源產業基地、生態農業發展基地、娛樂休閑農家旅游基地、商貿物流樞紐基地等四大基地；推進以農副產品加工及輕紡工業為主的新和縣工業園區、以煤化工產業為主的新和縣工業園區（北區）、以油氣化工產業為主的新和縣工業園區（西區）等三大產業園區建設。同時，發揮“班超府治、漢唐重鎮、龜茲故里”的品牌效應，做強旅游業。一是把已被列入第二批國家級非物質文化遺產名錄的民族樂器村—依其艾日克鄉加依村，建成具有濃郁民族特色的觀光、休閑、度假的旅游勝地。二是打造托拓厥關——通古孜巴什古城遺址和古葡萄園遺址——玉奇喀特古城遺址——它乾城——羊達庫都克烽燧——科克阿斯曼古道龜茲柳荷度假村的集觀光、考察、科研為一體的國家AAA級精品旅游線路。三是以垂釣、農產品采摘、觀賞、餐飲等為主要內容，大力發展“農家樂”休閑旅游。

（二）積極推進農業集約化、產業化發展

以城鎮化、工業化帶動農業集約化、產業化是發展農村集體經濟促農民增收、解決“三農”問題的重要途徑。新和縣抓住浙江麗水對口援助發展的機遇，借鑒阿克蘇地區招商引資經驗，實施大區域內資源整合，借力周邊環境和優勢，促進資源優勢轉換，帶動二、三產業發展，加快城鎮化進程，增強經濟發展后勁。例如，通過招商引資建成2家肉制品加工企業，發展無公害有機肉制品，促進全縣畜牧業發展，并發揮其輻射作用。同時，積極創辦鄉鎮企業，發揮對農村經濟發展的引領作用。各鄉鎮應依托本地自然資源和經濟條件，大力創辦或通過招商引資創辦農產品加工型、流通型鄉鎮企業。目前依其艾日克鄉和塔什艾日克鄉農民收入明顯呈現同當地鄉鎮企業數量掛鉤的特征。要大力發展訂單農業，積極培育“農戶+協會”、“農戶+企業”等社會組織形式，推動農業產業化發展，創造致富增收新模式（見圖2）。依其艾日克鄉成立溫室大棚、小拱棚協會，魯都斯巴格鎮成立良種羊協會等，都取得明顯效果。積極探索和實施農村剩余勞動力轉移就業工程，促農業集約化與產業化經營。

（三）強化行政服務，提升政策利用與外部扶持效率

將村級集體經濟發展納入全縣推進城鄉一體化進程，制定和明確地方稅收、規模經營獎勵制度、政府墊底資金、政府貸款貼息、疏通融資平臺等扶持政策，優化村級集體經濟發展的政策環境；抓好基礎設施建設，夯實發展基礎。圍繞“優化環境、提升功能、促進發展”的要求，重點抓好村組道路建設、自來水入戶、人畜飲水和廣電、通訊等基礎設施建設，營造招商引資的良好環境；積極改革行政審批制度，降低市場門檻，簡化辦事手續，取消不合理收費，改行政審批方式為市場監督方式，進一步規范行政事業性收費行為，建立監督舉報機制，嚴懲亂收費行為；提高國家政策利用效率。對由公共財政開支項目所欠的債務，要實事求是核清種類和金額，依據客觀、真實和準確的原則積極爭取國家給予資金扶持。充分利用農田水利基本建設項目、種植業無償補助項目、以及土地、林業等有關國家或自治區的優惠政策；按照“包扶到底”的原則，尋求外力支持。對農村集體協會進行指導和幫助，建章立制，充分發揮協會在促進農村產業結構調整、為農戶服務等方面的作用。農技相關部門和人員要發揮專長，圍繞農業抓工業和第三產業，積極為村集體經濟發展出資、出力、出方案。

（四）加強農村“三資”監管，完善集體經濟監督機制

一是開展專項審核和離任審計。每年對集體資產進行一次專項審核，全面排查掌握各鄉鎮村集體資產數額和各項財務開支情況，摸清各鄉鎮村集體經濟收入底數。強化村賬鄉管制度，建立鄉、村集體資產專門臺帳，定期進行登記更新。落實對村主要干部離任審計。二是完善集體資產承包經營制度，以科學經營提高效益。結合養殖示范區、種養示范戶建設工作，改變以往撒“胡椒面”的方式，實現集中發包，確保規模經營。村委會要堅持民主、公開、公平、公正的原則，每個步驟都要經鄉鎮把關，分預批、審批、發包、鑒證和公開五個步驟（見圖3）?？蓪嵭小胺醋獾拱钡确绞?，實現集體經濟不斷壯大和群眾增收致富的雙重目標，即村委會將承包到戶的土地通過租賃形式集中到集體（稱為反租），進行統一規劃和布局，然后將土地的使用權通過市場的方式承包給農業經營大戶或者從事農業經營公司（稱為倒包）。三是堅持“量入為出”，實現集體經濟資產的積累。實行“雙代管”，聘請義務監督員，成立村級事務監督委員會，對農村非生產性開支實行限額控制，以減少集體資產浪費，增加農村積累?！半p代管”是指在不改變村級賬務和資金的所有權、審批權、使用權、收益權的前提下，由村委會與鄉鎮經管站會計服務中心簽訂委托合同書，實行村級賬務和資金委托鄉鎮經管站會計服務中心管理。要嚴格按照村經濟發展狀況、農民人均純收入水平、年終干部考核政績等多種因素確定干部補貼。學習借鑒塔什艾日克鄉通過精減村干部，實行村、組干部交叉任職，減少工資支出的經驗。此外，要嚴格執行報刊征訂制度，出臺控制日常行政性支出、禁止村集體用現金支付等行之有效的管理辦法，減少非生產性支出。四是建立健全民主監督機制，實現村務、財務公開。嚴格執行“四議兩公開”、“兩會兩票”等制度，加大信息公開的真實性和透明度，提高村民對村務公開的認識并有效監督。其中“四議”指村黨支部委員會提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、聯戶代表會議或村民會議決議；“兩公開”指決議的公開、組織實施決議和實施結果的公開；“兩會兩票”指對涉及村民切身利益或全村重大事項，先由黨員征求村民意見并投建議票，然后再召開村民代表大會由村民代表投票表決的一種民主管理方式。五是開展農村“三資”清查和村級債權債務清理。堅決清理對集體資金、資產和資源所采取的變賣、租賃、抵賬等手段，應回收的各種欠款一定要收回，化解村級不良債務。

（五）更新干部思想觀念，提高農民整體素質

堅持以人為本，提高干部隊伍素質，為增強集體經濟提供組織保障。要緊緊抓住人才培養、選拔和使用三個環節，堅持德才兼備和群眾公認的原則，以優化班子結構為方向，選準村級領導班子和干部，特別是村黨支部書記，提高村級班子發展集體經濟的能力。堅持“實際、實用、實效”方針，加強教育培訓，不斷提高村級干部隊伍經營管理能力。加快實施村干部素質教育工程，采取“走出去，請進來”的方法，充分發揮縣黨校、農廣校、職業技術學校的作用，加快農村實用人才培養，使村干部以及婦女掌握1-2門實用技術。

（六）發揮村民主體作用，建立獎懲激勵機制

正確處理輸血和造血的關系，發揮主體作用加快發展。各幫扶組織和個人應樹立“授人以魚不如授之以漁”的理念，增強村級班子發展集體經濟、帶領群眾脫貧致富的能力。在爭取政府支持和社會各界扶助的同時，充分發揮村民主體作用，引導村民克服“等、靠、要”思想，樹立主人翁意識。建立健全目標管理責任制，明確獎懲目標，加強工作激勵，督促鄉鎮、村、幫扶單位等形成發展集體經濟的合力。實行村干部結構工資制度，把村干部的報酬與村集體經濟發展有機結合起來，建立多勞多得的工作機制。

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（作者單位：田琛，新疆阿克蘇地區新和縣玉奇喀特鄉人民政府；王習農，中共新疆維吾爾自治區委員會黨校經濟與社會發展研究中心）