美國制裁大棒效用幾何

5月13日，俄羅斯副總理羅戈津表示，俄方將停止向美國出口發射軍事衛星所需的火箭發動機。這是4月28日美國宣布對俄實施新一輪經濟制裁后，俄官方首次采取反制行動。美歐對俄制裁會否再升級，端視俄會否“擾亂”烏克蘭5月25日的總統選舉。在后冷戰時期，陣營分明且涉及世界性大國的制裁較量僅此一例。

自從一戰后經濟制裁正式登上國際外交舞臺以來，美國逐步成長為“制裁帝國”。有學者做過統計，在1914年至2000年的174例經濟制裁案例中，美國參與的制裁有109次，占比高達63%。在這個過程中，經濟制裁案例曾呈現“爆炸式”增長。經濟制裁的形式也從以貿易禁運、經濟封鎖為特征的全面制裁，演變成針對關鍵個人或公司、團體的所謂“聰明制裁”或“定向制裁”。至于經濟制裁是否有效，向來是一個極具爭議的話題。美國智庫彼得森國際經濟研究所的3位學者研究的結果是成功率為34%，而美國芝加哥大學政治學教授羅伯特·佩普的結論是不足5%。

經濟制裁“進化史”

經濟制裁最早可以追溯到公元前的伯羅奔尼撒戰爭時期。公元前432年，以雅典為首的提洛同盟頒布“墨伽拉法令”，禁止提洛同盟與伯羅奔尼撒同盟之間的貿易，由此引發伯羅奔尼撒戰爭。自那以后一直到19世紀，經濟制裁往往是戰爭的先導或伴隨品，最知名的就是19世紀初拿破侖戰爭時期針對英國的“大陸封鎖”。一戰后，秉承理想國際主義的美國總統伍德羅·威爾遜，首次公開倡議把經濟制裁作為戰爭的“替代手段”。1935年意大利入侵埃塞俄比亞，國聯祭出制裁大棒但最終草草收場。這次制裁失敗使威爾遜以經濟制裁替代戰爭的美好愿景轟然倒塌。直到二戰爆發，經濟制裁依然帶有戰爭風向標的特征，比如1941年7月美國對日本實施包括資產凍結、貿易禁運在內的經濟制裁，數月后，日本偷襲珍珠港引爆太平洋戰爭。

經濟制裁真正表現出獨立于戰爭的特征始于二戰結束之后。由于二戰結束不久國際政治格局即走向冷戰，經濟制裁隨即被當作兩大陣營戰略博弈的利器。但囿于冷戰的對抗性，美蘇兩國制裁大棒更多地砸向兩大陣營之外的所謂“中間地帶”，比如20世紀六七十年代美國對巴西、智利等拉美左翼掌權國家的制裁，蘇聯1958年對芬蘭的制裁等。但在冷戰期間，美國也把制裁矛頭直接指向蘇聯以及社會主義陣營國家。在兩大陣營內部，美蘇也都對自己的盟友揮舞過經濟制裁大棒，盡管原因各不相同。1968年，蘇聯對“政治不正確”的捷克斯洛伐克實施過經濟制裁，1956年美國對英法軍事進攻埃及實施過經濟制裁，1948年美國對阻撓印尼獨立的荷蘭也曾威脅進行經濟制裁。

經濟制裁再一次表現出“獨立性”是在冷戰結束之后。后冷戰時期的經濟制裁褪去了美蘇爭霸的色彩，表現出更為“純粹”的大國外交工具的特征。也正是因為沒有了冷戰對抗的掣肘，1990年代國際上的經濟制裁案例呈現“爆炸式”增長，1990年代甚至被稱為“制裁10年”。1945年至1990年，聯合國安理會只實施了兩次制裁行動，分別是針對羅得西亞（現津巴布韋）和南非，但在1990年代的10年間，聯合國安理會制裁行為增加到12次。在此期間，美國的對外制裁更是多達50次。經濟制裁案例猛增的原因莫衷一是，但相對一致的看法是經濟制裁被賦予了越來越多的外交功能，比如阻止內戰、防止人道主義災難、保護少數族裔等弱勢群體、打擊恐怖主義以及推廣民主和人權等。

直到1990年代，經濟制裁所導致的人道主義問題，從未進入主流國際視野。1990年對伊拉克入侵科威特所采取的經濟制裁引發了嚴重的人道主義危機，成為經濟制裁“進化史”上一個標志性事件。就經濟制裁導致大量伊拉克兒童死亡的現象，時任聯合國秘書長加利指責經濟制裁為“鈍器”，引發“道德問題”。也是從那時開始，全面的經濟制裁逐漸被針對特定個人和團體的“聰明制裁”或“定向制裁”所取代。德國科學與政治基金會學者彼得·魯道夫表示，全面經濟制裁懲罰的是大眾，現在已經污名化，失去了合法性。把目標對準“有罪”的個人和精英的定向制裁，成為規避伴隨全面制裁而產生的道德困境的替代選擇。魯道夫認為，這種“微觀模式”基于這樣一種假定：不同的制裁行為對不同的利益集團的影響程度不同，制裁的目的是為了改變被制裁國精英階層內不同團體的利益盤算，從而對政策改變施加壓力。

美國曾制裁半個世界

某種程度上說，美國走向世界舞臺中心的歷史，就是美國成長為“制裁帝國”的歷史。美國對外揮舞制裁大棒頻率的變化軌跡，幾乎就是美國權力壯大、膨脹以及萎縮的過程。彼得森國際經濟研究所的統計顯示，在1914～1944年、1945～1969年、1970～1989年這幾個時段，國際上分別有16例、47例、75例經濟制裁，其中美國對外經濟制裁案例分別為8例、28例、54例，美國占比分別為50%、59%和72%。在1990年代的“制裁10年”期間，全世界經濟制裁案例總數為66例，美國為50例，占比進一步提高到76%。克林頓總統第一任期的4年內，美國對35個國家實施了經濟制裁，這些被制裁國的人口加總多達23億，占當時世界總人口的42%。

德國科學與政治基金會學者彼得·魯道夫表示，全面經濟制裁懲罰的是大眾，現在已經污名化，失去了合法性。把目標對準“有罪”的個人和精英的定向制裁，成為規避伴隨全面制裁而產生的道德困境的替代選擇。

全世界42%的人口在美國經濟制裁陰影下的時期，也正是美國挾冷戰勝利余威權力膨脹到頂峰的時期。美國在這一時期頻繁揮舞經濟制裁大棒，一方面是因為權力在國際上沒有了制衡，另一方面也與美國國內體制有關。從國家戰略層面看，冷戰期間美國對外制裁有一個總的指導原則，那就是服務于冷戰。但后冷戰時代，美國的制裁行為至少在官方層面不再具有類似的指導原則，這是美國對外制裁行為隨意化的一個重要原因。

從美國國內體制層面看，與對外宣戰需要獲得國會授權不同，美國總統宣布對外經濟制裁無須獲得國會授權。1917年的《敵國貿易法案》、1969年的《出口管理法案》、1977年的《國際緊急經濟權力法》以及9·11事件后通過的《愛國者法》等，都在法理上賦予了總統幾乎不受限制的對外制裁權力。與此同時，美國國會也享有相當大的對外制裁權力。與總統不同的是，國會的制裁更多地針對如違反人權、宗教迫害、政治迫害、核不擴散等特定議題。也就是說，美國國會可以根據自我設定的“標準”，以“按圖索驥”的方式框定制裁對象。而從歷史記錄看，美國國會發起的對外制裁數量絲毫不遜于美國總統。

一般來說，對外經濟制裁屬于國家行為，但美國的獨特之處在于，地方權力機構也廣泛地參與到對外經濟制裁行為中。美國地方政府從1980年代末開始介入經濟制裁問題，在針對南非種族隔離政策的制裁行動中，美國有23個州以及80個城市參與其中。紐約市在1997年甚至以宗教問題為由把包括古巴、埃及、印尼、獨聯體國家等在內的數十個國家列為制裁對象。

當制裁實施國預期將與被制裁國頻繁發生沖突時，實施制裁的可能性更大；但另一方面，被制裁國對與制裁實施國之間沖突預期越高，做出妥協的可能性就越小。

美國對外制裁行為的另一個獨特之處是，把制裁對象擴展到與被制裁對象相關的第三方，即所謂的“次級制裁”。美國的“次級制裁”頻頻引發美國與盟國之間的矛盾，被指責為行使“治外法權”。“次級制裁”最具代表性的是1996年美國國會通過的針對古巴的《赫爾姆斯-伯頓法案》，以及針對伊朗和利比亞的《伊朗-利比亞制裁法案》。這兩個法案的共同點是對向古巴、伊朗和利比亞某些領域進行投資的第三方國家的公司實施制裁。當時這兩個法案惹惱了美國的歐洲盟友，在時任歐盟貿易專員列昂·布里坦的力推下，歐盟還為此專門通過了法案，禁止歐洲的個人和公司遵守美國的這些法案，并為此還將美國告到了世貿組織。2003年布什政府時期，美國以向伊朗出口導彈相關技術為由制裁中國北方工業公司，也屬于“次級制裁”。

從對外制裁案例數量來看，美國在經歷了布什政府時期的新一輪爆炸式增長后，基本保持在原有水平上。奧巴馬政府時期，除了最近對俄羅斯的經濟制裁，美國的對外制裁行為幾乎沒有增加，針對伊朗、敘利亞的制裁也只是在原有基礎上的加碼。值得關注的是，美國雖然頻繁使用經濟制裁手段，但對經濟制裁的目標訴求事實上在不斷收縮。冷戰期間，美國多次對外制裁行為都承擔“政權更迭”的功能，這一點在對拉美左翼政權的制裁中表現得尤為明顯。冷戰結束后尤其是進入21世紀后，美國對外制裁的目標更多地著眼于“政府行為改變”。2003年朝核危機爆發之初，布什政府曾公開表示經濟制裁的目的，就是要在朝鮮實現“政權更迭”，但很快將這一表述改為“政府行為改變”。

對俄制裁會否奏效

2014年5月6日，美國財政部助理部長丹尼爾·格拉澤在國會聽證會上表示，美國的經濟制裁對俄羅斯已經產生了影響。他還列出一系列數據，稱俄股市下跌了13%、俄央行注入500億美元穩定盧布、今年俄資本外流將多達1300億美元等。金融制裁被稱為“聰明制裁”中的殺手锏，美國對俄祭出的正是這一招。但從經濟制裁成功的歷史和邏輯來看，造成經濟損失與制裁成功之間并不存在簡單的線性關系。換句話說，那些被美國圈定的制裁對象或公司遭遇利益受損，會否以及如何導致俄羅斯國家政策行為的改變，存在很大的不確定性；而即使俄羅斯最終做出妥協或讓步，也不能完全證明與美國的制裁行為直接相關。

彼得森國際經濟研究所的一份報告顯示，在1945～1969年、1970～1989年、1990～2000年這3個時段，美國對外制裁的成功率分別是50%、31%和29%。也就是說，雖然美國對外制裁的次數在增多，但制裁的效用卻在遞減。美國羅切斯特大學教授斯坦利·恩格爾曼解釋稱，全球化強化了國際貿易聯系，這種聯系的增強，一方面使得經濟制裁成為更具吸引力的外交手段，同時也增加了規避經濟制裁的可能性，從而弱化經濟制裁的效力。對于美國來說，制裁效用降低的一個關鍵原因是，美國在全球經濟中相對地位在下降，美國及其盟友已經失去了在全球商品和服務貿易領域部分的影響力。更為關鍵的是，在后冷戰時代，美國針對大國的經濟制裁案例中，還沒有最終迫使被制裁對象徹底妥協的先例。

美國塔夫斯大學政治學教授丹尼爾·德茨納，在研究經濟制裁歷史的基礎上，發現了“制裁悖論”現象。這一現象是指，針對對手的制裁要比針對盟友的制裁數量多，但針對盟友制裁的成功率要比針對對手的成功率高。此外，當制裁實施國預期將與被制裁國頻繁發生沖突時，實施制裁的可能性更大；但另一方面，被制裁國對與制裁實施國之間沖突預期越高，做出妥協的可能性就越小。依此邏輯，俄羅斯至少在理論上不太可能向美國的經濟制裁屈服。因為作為競爭對手，俄羅斯的妥協可能會成為影響未來與美國較量的戰略負資產。當然這并不意味著俄羅斯絕不會做出妥協。歷史地看，那些不危及國家領土、國家安全以及體制安全的制裁更有可能取得成功。從這個意義上說，俄羅斯對美國經濟制裁做出妥協的外部條件，很可能是烏克蘭局勢的發展不逾越俄戰略安全認知的底線。