地方債發行新瓶裝舊酒

發債形式的變化很難形成地方政府債務約束，要真正建立地方政府獨立的信用，關鍵是平衡地方政府的財權和事權，讓它們真正變成獨立的財政實體。

依據財政部印發的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，2014年，地方債發行有兩點主要的不同。第一，在10個試點省市，地方債自發自還。這與過去的中央政府代發代還不同。第二，此次地方債發行需要引入評級機構的評估。

按照財政部國庫司負責人的介紹，這么做是為了明晰償債主體，強化市場約束，控制和化解地方債務風險。那些債務負擔較重、財政實力較弱的地方政府，會因為評級較低而面臨更高的債券利率。而高利率反過來會抑制地方政府的發債意愿，從而制約地方政府的發債沖動。

但在筆者看來，這樣的設想太過于理想化。在現行的財政體制下，很難指望通過發債形式的改變來強化地方政府債務約束。

目前，中國地方政府財權和事權極度不平衡。2013年，地方政府財政收入和支出占全國財政收入和支出的比重分別為53%和85%。收支之間的巨大缺口靠中央政府的稅收返還和轉移支付來填平。離開了中央財政的支持，地方政府都入不敷出。

正因為此，地方政府的一部分支出變成了中央政府的責任，中央對地方的財政支持成為常態。而這種支持會給地方政府帶來預算軟約束。地方政府像一個連零花錢都要找家長要的小孩子，借錢時當然無所顧及，因為反正借多了也有家長在后面兜底。這是目前地方債快速膨脹的根本原因，也是財政部推進地方債自發自還改革想要糾正的弊端。

然而自發自還解決不了問題。就算有些地方政府發債太多太濫，中央政府也不能撒手不管。這是因為中央政府很難區分地方政府的財政需求中，哪些本就應該由中央承擔，哪些又是因為地方政府發債過多所帶來的。因此，中央政府只能都加以滿足。否則就不是地方政府違約，而是中央政府違約了。

所以，在目前的財政體制下，中央政府和地方政府的信用融為一體。在中央政府之外，并不存在地方政府單獨的信用。換句話說，地方債不管是用什么形式發行的，都改變不了它實質上是國債的現實，自然就不能指望不同地方債之間會有多大的利率差異，也很難強化市場約束了。

要真正建立地方政府獨立的信用，關鍵是平衡地方政府的財權和事權，讓它們真正變成獨立的財政實體。打個比方，這就像是把全國財政給分成一個個小家。每個小家都自主決策，自負盈虧。一家就算發債太多還不了了，別家既沒有加以援手的義務，也不會連帶著被市場懷疑其償債能力。

但平衡地方政府財權事權不是一件簡單的事情。如果地方政府真變為獨立財政實體，自負盈虧，那么中央政府要出臺任何政策，都需要提供相應財力配套，否則地方政府不會遵從。這樣一來，中央政府對地方政府的掌控力會大為下降。

事實上，中國曾有過地方政府財權事權平衡的時候。1993年，地方政府收入占財政總收入的比重有78%，比地方政府支出占比還要高出6個百分點。但正因為地方政府財力強大，中央政府對地方政府的支配力較低，“諸侯坐大”、“政令不出中南海”成了大問題。正是為了解決這個矛盾，1994年的分稅制改革將財權大幅上收到中央。形成了一直延續至今的財政格局。

所以，目前這種地方政府財權事權不平衡的局面其實是政府有意為之。它反映了我們這個大一統國家，上千年來中央制衡地方的傳統智慧。要改變它，首先需要變革的是我們的政治體制，這顯然不是短期內能實現的。

因此，目前這種財政體制還將長期延續。在這種體制之下，地方債不管是以什么樣的名義出現，以什么樣的方式發行，都體現了國家的信用，是有實無名的國債。投資者在其中篩選投資標的時無需考慮風險或評級的因素，直接按照收益率從高到低的順序加以購買即可。