土地儲備在宏觀經濟調控中的作用以及存在的問題

洪焱

摘要：土地儲備已經成為我國土地利用管理的重要組成部分，對完善土地管理職能、參與宏觀調控、保障城市建設、促進社會經濟發展發揮了重要作用。

自1996年開始試點起，土地儲備已在我國運行了十多年。十多年來，隨著土地市場不斷培育，土地供應和宏觀調控日趨完善，以及財稅體制的不斷發展，地方政府和國土資源部門對土地供應及土地出讓收人管理越來越重視。

一、土地儲備實施的成效

自實施以來，土地儲備已經成為我國土地利用管理的重要組成部分，對完善土地管理職能、參與宏觀調控、保障城市建設、促進社會經濟發展發揮了重要作用。近年來，隨著國家宏觀調控政策的逐步深化，以及土地政策參與宏觀調控涉及更深層面的內容，這項制度在保障民生發展用地和保障基礎設施等各項建設資金等方面所發揮的作用更加明顯。

（一）土地儲備在土地管理中的作用

土地儲備在探索土地使用權價格的市場形成機制和深化土地使用制度改革進程中是一項具有重要意義的制度創新，是我國土地管理制度的重要組成部分，也是土地管理制度發展到一定階段的必然。土地儲備的實施，不僅使土地管理機構真正有地可供，而且促進了土地市場的規范運作，在土地管理中有著不可替代的地位和作用。

1.理順了政府供應土地的產權關系。

產權明晰是市場交易的基本前提。我國城市土地已出讓或劃撥給了用地者，產權歸屬明確。政府要重新取得土地的處置權，須先行收回土地使用權，對地上建筑物、構筑物依法給予補償。隨著2004年《憲法》修正、2007年《物權法》頒布，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺，我國保護合法財產權的制度日益完善，以先履行征收、收回、收購土地程序理清土地經濟法律關系、明晰土地產權，再供應土地為特征的土地儲備，體現了對土地權利人權益的尊重和保護，順應了歷史潮流。

2.增強了政府調控土地市場的能力。

土地儲備的實施為政府掌控城市存量土地供應提供了體制和機制的保障。由于儲備土地具有“即時可供、供即能用”的特點，使政府能夠根據城市發展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地，有效調控了土地供應總量、結構和時序，提高了土地政策參與宏觀調控的時效性和針對性。土地儲備實施前，政府只能通過農用地轉用、征用等手段控制新增建設用地的供應，而對大量的城市存量土地，政府掌握的份額卻近似于零，這些土地基本上被原使用者所控制，他們可以通過補辦出讓手續轉讓土地，成為實際的土地供應者，造成存量土地多頭供地的局面。土地儲備實施后，政府規定市區范圍內凡需盤活的存量土地用于經營性和工業的用地，要統一納入土地儲備中心運作，實現了政府掌控土地一級市場的目的，使調控成為可能。同時，政府借助土地儲備制度的實施，實現土地一級市場“一個口子進水，一個池子蓄水，一個龍頭出水”，從源頭上結束了多頭供應和管理土地的局面，實現了政府對土地的“五統一”管理（即實行統一征收、統一儲備、統一開發、統一配置、統一管理），使政府掌握了一定數量的實物土地，能夠根據城市發展和市場需求，有計戈Ⅱ地適量供應土地，有效調控土地供應總量、結構和時序。

3.促進了土地市場的發育

土地儲備的實施，為土地招標拍賣掛牌出讓提供了保障。2001年國務院15號文下發以來，土地儲備制度與招標拍賣掛牌制度呈現同步發展趨勢。其內在的邏輯關系是，在沒有土地儲備以前，政府沒有招標拍賣掛牌出讓的標的物，只能通過協議方式、批文方式將未處理完產權關系，未進行前期開發的土地供應給用地者。有了產權清晰并根據實際情況進行過前期開發的儲備土地，使推行招標拍賣掛牌出讓制度有了抓手。同時，土地儲備使城市存量土地在再次出讓前完成了拆遷、平整、配套等前期開發工作，成為熟地，縮短了開發建設的周期，使“毛地出讓”（生地出讓）轉向“凈地出讓”（熟地出讓）成為現實。此外，各地土地儲備制度建立初期，均以盤活破產歇業企業的存量土地“起家”，逐步將城市中的閑置、空閑和低效利用的存量土地納入儲備，并加以整合和開發利用，實現了由“增量為主”向“存量為主”的轉變，激活了存量土地的利用，增加了土地的有效供給，緩解了供需矛盾，刺激了經濟發展。

4.保證了規劃的實施。

土地儲備實施中，由于實行規劃優先的政策，加上集中統一的前期開發和土地整理使城市政府能夠有效地對城市土地利用結構、布局和功能進行調整，以實現城市經濟布局和產業結構的優化，發揮城市土地的綜合效益，有利于真正實現統一規劃、統一配置、統一開發、統一建設、統一管理，使土地利用總體規劃和城市總體規劃實施的整體陛和連續性得以貫徹落實。

5.促進了土地節約集約利用。

土地儲備的實施，使各地能夠通過收購方式對城市內部的空閑土地，因企業破產、撤銷、搬遷騰出的土地，舊城改造土地進行重新開發和利用，以實現城市經濟布局和產業機構的優化，提高土地利用效率，發揮城市土地的綜合效益，促進了城市土地的節約集約利用，實現了土地資源的優化配置。

（二）土地儲備制度在房地產市場調控中的作用

政府通過土地儲備實現了對土地一級市場的壟斷，使其能根據房地產市場運行狀況，制定相應的調控措施，有效掌控了土地供應的規模、區位、結構和供應時序，對穩定房地產市場價格低有著積極的作用，促進房地產市場的健康、穩定發展。

1.滿足房地產開發用地需求。

房地產開發離不開土地，特別是城市存量建設用地是房地產開發用地的主要來源。土地儲備通過收購、整理、儲備、供應，向房地產市場提供了大量用地，這些土地經過整理、熟化，沒有權屬糾紛，規劃條件成熟，達到平整、通水、通氣、通電、供暖等建設條件，較易開發建設，開發商拿到地后能夠很快開發，可較快形成住房有效供應。

2.提供了保障性房屋用地。

從目前房地產市場看出，商品房價格較高，中低收入家庭難以承受，建設保障房，滿足中低收入家庭住房需求，是我國應對房價過快上漲的一項民生工程。無論是舊城改造、棚戶區改造，還是新建保障性住房，政府手中如果沒有土地，再從開發商或其他單位購得土地，建設成本將會大大增加，為保障性住房提供成本相對較低的土地，并為建設保障性住房進行財政補貼是地方政府的責任。儲備土地成為保障性住房用地的首選和主體，為保障性住房政策的落實提供了基本保障。

二、土地儲備存在的問題

十多年來，土地儲備制度對加強土地宏觀調控，提升土地管理水平起到重要的作用，但隨著經濟發展不斷加速，土地儲備面臨更加復雜的社會經濟環境和更加嚴峻的土地管理形勢，且由于土地儲備運行涉及拆遷、土地征收、城市規劃、資金管理、銀行貸款等多方面工作，仍然面臨著許多問題需要解決。

1.土地儲備機構的設置有待進一步統一。

根據《土地儲備管理辦法》規定，土地儲備機構為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本轄區內土地儲備工作的事業單位。目前全國范圍內土地儲備機構二千多家，這些土地儲備機構的性質、隸屬關系都不統一，造成土地儲備的主體多元化，帶來了管理難度的增大，這為完善土地儲備管理方面帶來許多障礙。

2.土地儲備機構的職能有待進一步明確。

一是土地儲備機構的職能不統一。部分土地儲備機構的主體地位重疊。當前部分儲備機構是“二元化”機構，既有政府授予的土地征收、收回的行政事務職能，實行“收支兩條線”管理，同時也有收購方面的市場經營職能，負責收儲成本核算，既是市場主體又是行政主體。土地儲備機構職能多樣。現實情況是，土地儲備機構不管是否隸屬國土資源部門，往往都兼具土地整理、土地交易甚至征地管理等職能。

二是個別土地儲備機構職能存“錯位”之處?！锻恋貎涔芾磙k法》明確規定“土地儲備機構統一承擔本行政轄區內土地儲備工作”，但在實際工作中，有的土地儲備機構直接負責實施土地征收、地價評估等工作，造成“政企不分”，有的土地儲備機構將土地使用權轉移到其他政府公司的名下，或直接為其他公司提供擔保抵押，進行非法抵押融資和擔保。

3.土地儲備資金來源渠道單一，融資難度較大。

融資（主要為銀行貸款）是目前土地儲備資金的主要來源，已占到土地儲備總資金的60%以上，有的地方甚至達到了80%以上。這不僅易受國家宏觀調控政策的影響，一旦銀行貸款政策收緊，土地儲備工作將面臨資金不足的風險，而且也限定了土地儲備機構儲備土地的規模，調控土地市場的作用將大大受限。同時，這也增加了土地儲備風險，加重了土地儲備機構（實際上也是地方政府）的債務負擔。

在《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》下發后，國家加強了對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理，收緊了融資平臺公司的融資渠道，嚴格了貸款準入條件。雖然國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》未將土地儲備機構納入融資平臺，但其融資形成的債務被相關部門納入地方政府債務，儲備機構貸款業務被認作融資平臺貸款業務管理。相比其他融資渠道，融資平臺信貸審批流程長，限制條件多、貸款額度有限，大大提高了儲備機構的融資難度。同時，土地儲備貸款一直在房地產貸款項下，導致收緊房地產貸款政策與增加房地產用地供應目標不協調。由此，土地儲備貸款規模受到嚴格控制，融資方式進一步收窄。

4.土地儲備資金風險規避措施有待進一步深化。

由于土地儲備資金投資對象一般為不動產—儲備土地，價值大、周期長、市場還不成熟，受市場大幅度波動，特別是房地產市場波動的影響較大，故土地儲備投資可能會面臨著收儲土地成本增大、出讓價格下降，收益難以保障、使用貸款不能到期歸還，城市規劃調整和修改影響地價、各項政策變動影響供地等多項風險。雖然這種風險是房地產市場整體風險，不管有無土地儲備都客觀存在，但當風險來臨時，土地儲備機構是必須承受風險的。目前的土地儲備制度中還沒有規避風險的積極應對措施，這將影響土地儲備的效果。

5.土地儲備監測與監管需盡早開展。

土地儲備理清了政府供應土地的產權，為土地出讓提供了標的物一“凈地”，為土地的及時開發利用創造了條件，促進了土地市場發育，是土地資源利用管理的重要環節。也正是土地儲備的“即時可供、供即可用”的特點，使得儲備土地成為土地參與宏觀調控的切實有效的抓手。但長期以來，儲備土地來源、規模、結構、前期開發、管護、供應以及資金運作情況一直沒有全國性、全面、實時數據，沒有實現對土地儲備情況的精準、及時掌控，沒有發揮出儲備土地保障建設用地供應，保障土地市場健康運行，強化土地參與宏觀調控應有的作用。需盡旱開展土地儲備監測與監管工作，及時了解土地儲備機構、業務及資金的運行情況，對各類情況的出現能迅速反應，為政府決策提供強有力的支撐。