土地調查與集體土地確權淺談

萬文

摘要：土地管理工作影響著國家的經濟安全，糧食安全，生態安全，繁榮富強，土地調查是土地管理一項關鍵手段。

一、對二調的工作體會

第二次土地調查，國家利用1：1萬正射遙感影像圖，采用土地二級分類法，經過國土系統的學習和培訓，在仔細閱讀了第二次調查培訓教材和技術規范，認識到土地調查的精度，對土地調查的重要性，我們對底片的核實做到不重不漏，為數據庫建設收集足夠準確的資料。經過兩年多的努力，將全旗615張影像圖全部核實，完成城鎮調查1，201.16公頃，利用二級分類將全旗1，188，960.43公頃的土地全部分類，其中，五分地國土資源中心所所轄面積125，473.25公頃，耕地12，894.95公頃，林地40，063.4公頃，草地63，811.58公頃，村莊2，444.43公頃，為以后翁旗及鄉、蘇木、鎮的建設提供了充分的依據，也為國家對翁旗經濟發展指導工作提供了數據支持，為今后的土地信息化建設打下了堅實基礎，使土地管理工作走進了網絡時代。

1.土地調查是重大的國情國力的調查，是加強土地管理和調控的基礎工作。第二次土地調查的精度遠遠高于第一次的土地訶查，主要是當前的科技水平比80年代有了空前的飛越。

全國土地調查時以縣為單位進行的調查，依據縣級成果逐級匯總而成，第一次土地調查是1984年5月-1977年底，用于所處的環境，消費水平各地極部平衡。經費來源成了主要問題，受各種條件的限制使第一次調查歷時十三年才完成。由于經濟的發展的不平衡影響工作進度的不統一，形成的表格也不規范。各地的成果雖然在完成調查的基礎上也每年進行了土地年度變更調查，但由于調查的技術落后，基礎資料保存方法比較原始，特別是成果資料多為紙或薄膜成圖，不利于變更后的修改和使用，更不談不上信息的交流和共享，已經完全不能滿足經濟信息高速發展的當今社會需求。經濟的快速發展使城市面貌煥然一新，環境的綜合治理使鄉村的土地特征發生很大變化，為掌握真實準確的數據，實行最嚴格的土地管理制度，確保十八億畝耕地紅線不被突破，滿足新形勢下節約用地的要求，2007年7月國務院決定開展全國第二次土地調查。

第二次全國土地調查是2007年7月-2009年底全國各地組織開展第二次土地調查和數據建設。第二次土地調查采用1：1萬正射影像圖，分辨率比第一次調查1：5萬影像圖清晰的多，同時準確率和精度都有了大幅度提高。以翁牛特旗為例，88年調查使用的是1：5萬影像圖，當時條件有限照片為黑白色，幅度20×20cm，看影像圖時要用放大鏡，精度是人為控制，再好的工作人員也不能以技術解決精度。而第二次調查使用的是1995-1997年航片，比例尺為1：1的正射影像圖，幅度為50×50cm，其分辨率清晰可見。在資料齊全的基礎上，有了專業的作業隊伍，承擔翁牛特旗調查工作的是內蒙古師范大學土地測繪院。投入大量的人員、設備，在國土局、地方鄉鎮和村及村民組的大力支持下完成了分幅圖的外業調繪和內業核實。在局工作人員和作業隊共同進行質量檢查，作業隊伍處理了大量數據，經過軟件處理大大提高工作質量和成果精度。

2.土地分類更合理化

第一次土地調查采用的是3級分類，即2002年1月1日國家范圍試行的《土地分類》，其一級為農用地、建設用地和未利用地三大類，也是《中華人民共和國土地管理法》規定的三大類。二級分類為15類，三級分類為71類。針對全國城鎮和與農村地籍調查尚未完成的現實情況，國土資源部在全國《土地分類》的基礎上制定了《全國土地分類》（過渡期適用）分類。《全國土地分類》（過渡期適用）分類的整體框架與《全國土地分類（試行）》完全相同，其中農用地和未利用地部分與全國《土地分類（試行）》完全相同，建設用地部分進行了適當歸并，將商服用地、礦儲用地、公路設施用地、公共建筑用地、住宅用地、特殊用地6個二級類和交通運輸用地的三級類巷道合并為居民點及工礦用地作為二級類，其下劃分城市、建制鎮、農村居民點，獨立工礦、鹽堿用地和特殊用地6個二級類形成土地二級分類共12個一級類、57個二級類。

3.城鎮調查

城鎮調查是第二次全國土地調查的一項基本內容，是全面查清全國城鎮范圍內的土地利用情況，掌握真實的土地數據的重要手段。

翁牛特旗的土地調查由內蒙古師范大學2009年承擔，利用了兩年時間，完成宗地調查38，014宗，完成城鎮調查1，201.16公頃，形成完整的城鎮數據庫，為翁牛特旗的經濟建設和城鎮改造提供了依據，在此基礎上結合翁牛特旗的實際情況修改了旗政府所在地的城鎮規劃。

二、第二次土地諷查是年度變更調查的基礎，年度變更調查保持=調成果的現勢性

在2009年完成第二次土地調查的同時，我們結合航片進行了第一次年度土地變更調查，核實可疑圖斑，查處違法用地，實現了土地動態監管，在此基礎上，修訂了土地利用總體規劃，為今后經濟發展制定了可行性的中長期規劃，在保護耕地的基礎上，以提高耕地質量為目的，建立了土地整治長期規劃，以高標準基本農田建設為切入點，使我旗的農業生產從傳統種植向生態節水、高效、高產轉變。

土地年度變更調查是國家運用二調成果為準確掌握各年度土地利用的情況，保持第二次全國土地調查成果的現勢性。依據《中華人民共和國土地管理法》、《土地調查條例》及實施辦法，利用每年8月至下年1月的遙感正射影像圖（我們所在旗縣是每年11月份）與上一年度標準時點遙感正射影像圖疊加，采用衛星遙感、地理信息系統等技術，提取年度新增建設用地監測圖斑，分期分批分發到地方，為地方開展年度調查基礎資料。各地利用下發的遙感監測成果，結合年度建設用地審批，土地整理復墾開發等情況，按年度變更調查的相關要求，實地調查并填寫《土地變更調查記錄表》全面查清年度內各類土地利用變更情況，重點掌握年度新增建設用地、耕地變更情況。結合當前土地利用總體規劃基本農田成果圖，掌握年度內基本農田變化情況，確保各種建設用地不占用基本農田，使基本農田保護工作達到“天上看，地下管”質量提高，數量不減的效果。

通過每年的土地調查和遙感監測工作掌握每個年度的土地變化情況，及時更新數據庫適應“一張圖”建設和“批、工、用、補、查”的國土資源管理新形勢，滿足土地管理日常業務的現勢需求，實現監管方式從“以數管地”到“以圖管地”的重大轉變，進一步擴大成果應用的深度和廣度，提高土地基礎數據資料的社會服務水平，保障土地有效參加國家宏觀調控，滿足經濟社會發展的迫切需要。

三、利用二調成果完成了集體土地所有權確權登記發證

第二次土地調查由城鎮調查和農村土地調查兩部分組成，農村土地調查的土地其所有權由國家土地所有權和集體土地所有權兩部分組成。集體所有的土地是勞動群眾對其所有的土地依法享有占用、使用、收益和處分的權利，是土地集體所有者在法律上的表現，集體土地所有權的主體是農民集體，依農民集體的所屬不同又將農民集體分為三種，即村民小組集體所有權，村（嘎查）農民集體所有權，鄉鎮（蘇木）農民集體所有權。村民小組集體土地是由合作化運動中各家各戶交出的土地構成，村（嘎查）農民集體所有的土地是由各村民小組的土地構成，而鄉鎮（蘇木）農民集體所有的土地是由各村（嘎查）農民集體所有的土地形成或由鄉鎮協調集體企業、組織無償占用某村的土地形成。三級經濟組織的土地所有權互不重復與國有土地所有權相互并列，國家為進一步明確權源，全面開展了集體土地所有權確權登記工作。

翁牛特旗第二次土地調查成庫后，根據《中華人民共和國土地管理法》、《國土資源部、財政部、農業部關于加快農村牧區集體土地確權登記發證工作的通知》和內蒙古自治區農村牧區集體土地所有權確權登記發證工作方案精神，利用兩年時間，完成翁旗229個行政村，1，745個村民組的確權發證工作，同時完成國有土地使用權的調查工作，為今后的國有土地使用權的發證工作打下了基礎，充分的了解了全旗各種土地的權屬類型和權屬性質。

四、集體土地使用權確權發證工作是二調工作的延續、是土地實現全面網管的補充

2007年國家頒發了土地二級分類，由于工作量大，國家將商服（05）、工礦（06）、住宅（07）、公共服務與管理（08）、特殊用地（09），采用了過度類代碼203、204，只對城鎮部分進行了系統調查。2013年4月，翁旗開展了集體土地使用權確權發證試點，在此基礎上，全面開展了農村集體土地使用權確權登記發證工作，全旗共分七個標段，八支作業隊伍進入翁旗工作，現已完成地籍子區6個，完成地籍電子檔案2，400余宗。

通過本次農村集體土地使用權確權登記發證工作，我們將全面掌握第二次土地調查過度類的全部土地信息，其土地適用類型已全部建檔，但我們現在使用的土地類型代碼不是國家的二級類，以住宅為例：二級代碼為072，現用代碼為43，土地使用權代碼為22，所下發的土地權屬代碼不能與二級分類相吻合，今后形成的集體土地所有權庫與二調庫套合時不能充分的體現國家的二級分類類別，通過土地使用權確權發證工作補充了第二次土地調查的數據庫，使土地網絡管理達到了全覆蓋，為全面管理土地和動態巡查監測系統提供了詳細的土地信息。

五、集體土地使用權確權發證工作能加快土地流轉，促進社會主義新農村建設，實現城鄉統籌發展

通過集體土地使用權確權登記發證工作，國家將出臺相應政策，加快土地流轉，使廣大農牧民利益進一步受到法律保護，保障農牧民失地后的生產生活，加快農村牧區的經濟發展，同時，也為各級政府提供了農村人口分布和村莊現狀圖，加快村鎮規劃，為社會主義新農村建設提供理論依據，全面實現城鄉一體化，達到土地集約、生態宜居、和諧發展，充分利用現有的土地資源提高人們的生活水平，加快農村的城鎮化進程。

通過第二次土地調查和集體土地確權登記發證工作，實現了土地信息化管理，為國家的社會主義新農村建設提供了基礎性數據，加快了城鄉一體化進程，這是一項利民強國的工程，是我們作為一個基層國土人為之獻身的自豪。