上戶口先交社會撫養(yǎng)費？

程勝清

就違法生育而言，孩子是無辜的，違法的是生育孩子的父母，而不繳納（繳清）社會撫養(yǎng)費就不給上戶口，實質(zhì)上就是讓無辜的孩子為父母的違法行為買單

2013年5月，著名導(dǎo)演張藝謀超生事件被媒體曝光，沸沸揚揚半年之后，張藝謀12月1日作出回應(yīng)，他與陳婷的確育有兩子一女，愿接受無錫計生部門調(diào)查，并依照國家規(guī)定接受處罰。同時，無錫市濱湖區(qū)計生部門、濱湖區(qū)黿頭渚派出所也證實，張藝謀超生屬實，而且在沒有繳納社會撫養(yǎng)費的情況下給孩子上了戶口。

然而，不是所有超生的孩子都如張藝謀的子女這般幸運，能在父母未繳清社會撫養(yǎng)費的前提下落戶。2011年4月29日，國家統(tǒng)計局局長馬建堂在接受人民網(wǎng)在線訪談時介紹，第六次全國人口普查登記到?jīng)]有戶口的人有1300多萬，其中大部分是超生而未繳清社會撫養(yǎng)費，從而無法進(jìn)行戶籍登記的人口。

因為無力繳納巨額社會撫養(yǎng)費而無法給兒子落戶，北京市房山區(qū)的劉菲（化名）將拒絕為兒子落戶的北京市公安局房山分局告上了法庭。2013年12月6日，房山區(qū)法院開庭審理了此案。

因不給超生孩子上戶口，公安成被告

劉菲是北京市房山區(qū)人，農(nóng)村戶口。在河南鄭州工作期間，她與北京城市戶籍的李某結(jié)識，于2005年婚外生育了兒子小杰（化名）。

在遇到李某之前，劉菲曾有過一段婚姻，并育有一女。離婚后，女兒由前夫撫養(yǎng)。女兒的爺爺常在孩子耳邊灌輸劉菲的種種不是，造成女兒越來越疏遠(yuǎn)劉菲，以至于后來不肯與她相見。“所以我想再生個孩子，把他從小帶在我身邊，做我最親的人。”就這樣，小杰出世了。

由于實行戶籍制度和計劃生育政策，在中國，一個孩子出生后辦理戶口登記，需要各種證明。在一些地區(qū)，像小杰這樣的非婚生孩子，連出生證明的辦理也困難重重。而沒有出生證明，就無法申報戶籍，無法取得公民身份號碼。

“我當(dāng)時根本沒想過什么婚生非婚生這類復(fù)雜的問題，也沒有想到孩子會落不上戶口。孩子是在鄭州生的，我在當(dāng)?shù)卣伊耸烊耍瑤臀议_了出生證明。當(dāng)時沒落戶口，是想著等把孩子帶回北京，直接落北京的戶口。”在劉菲看來，自己的戶口在北京，孩子落戶北京應(yīng)該是順理成章的事情。“沒想到回了北京，戶口問題變得這么難。”

2008年，劉菲和李某經(jīng)法院判決解除同居關(guān)系，兒子由劉菲撫養(yǎng)。2010年，劉菲帶著兒子回到北京。當(dāng)年正值第六次全國人口普查，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國務(wù)院第六次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組、公安部《關(guān)于在第六次全國人口普查前進(jìn)行戶口整頓工作的意見》明確要求，對無戶口人員，要經(jīng)調(diào)查甄別后依照規(guī)定辦理戶口登記手續(xù)或恢復(fù)戶口登記；對其中未申報戶口的不符合計劃生育政策的出生人口，要準(zhǔn)予登記，不得將登記情況作為行政管理和處罰的依據(jù)，但所在村組拒絕為小杰辦理人口普查登記及戶口登記。

多次溝通無果后，2010年7月，劉菲將自己的情況反映至國務(wù)院人口普查辦。之后，村組為小杰進(jìn)行了人口普查登記，但小杰沒有享受到這次人口普查的“大赦”優(yōu)惠，戶口依舊未能辦下來。房山區(qū)公安分局辦理戶籍登記的民警告訴劉菲，“需要計生委出具的繳納社會撫養(yǎng)費的證明”。

于是，劉菲又去去找房山區(qū)人口和計劃生育委員會。2012年，房山區(qū)計生委認(rèn)定小杰屬于“超生”。雖然小杰出生時劉菲與李某實際身邊并沒有孩子，但房山區(qū)計生委認(rèn)為，“因當(dāng)事人原有兩個子女，不符合照顧再生育條件，又于2005年10月2日非婚生育一男孩，屬于違法生育第三個子女，違反了《北京市計生條例》第17條第1款的規(guī)定”。

2012年10月16日，房山區(qū)計生委下達(dá)《社會撫養(yǎng)費征收決定書》，根據(jù)《北京市計生條例》第39條第1款，《北京市社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第5條第1款、第12條的規(guī)定，按照2011年城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入、農(nóng)村居民年人均純收入的14倍，對劉菲和孩子的父親李某按社會平均收入14倍共計征收33多萬元社會撫養(yǎng)費。

對于“14倍的社會撫養(yǎng)費”，劉菲的代理律師、北京瑞凱律師事務(wù)所律師黃溢智告訴記者，房山區(qū)計生委的解釋是，按照《北京市社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，計劃生育外的超生子女，超生的二胎按照社會平均年收入3至10倍征收社會撫養(yǎng)費，如果再超生，則要加倍。因為劉菲與李某在各自之前的婚姻中各育有一名子女，因此小杰被按照第三胎征收社會撫養(yǎng)費，在二胎3至10倍的基礎(chǔ)上再加倍，最后定為14倍。

劉菲沒有房產(chǎn)，沒有穩(wěn)定的工作，平時靠打零工過日子。而李某連生活都不能自理，住在養(yǎng)老院，僅靠微薄的病退工資生活。“如果是幾萬塊錢，我拼命打工也許能慢慢交上。但計生委一下讓我交33萬多，這讓我?guī)缀踅^望了。”劉菲說，她甚至有過賣腎的想法，但卻被告知年齡太大了。

這件事情，連8歲的小杰也知道。“他們說我媽生我要罰款，要不就不給我落戶口，罰款30多萬，我媽沒錢交不起，想賣腎。”小杰說，“他們一直和我媽說，見面也說，打電話也說。我覺得計生委和公安局的人真壞。”

從為孩子辦出生證明到孩子就學(xué)，劉菲都費了不少周折，四處“托關(guān)系”、“找熟人”。即便如此，目前在小杰的學(xué)籍卡上，身份證號一欄仍是空著的。“如果湊不夠錢交社會撫養(yǎng)費，孩子沒法上戶口，以后上初中、高中、大學(xué)都會受影響。目前孩子的教育是我最擔(dān)心的問題。”劉菲說。

2013年年初，李某病逝。劉菲又多次向房山區(qū)計生委要求減免社會撫養(yǎng)費征收額，并出示了李某的死亡證明和減免申請。“房山計生委一直說研究考慮，但始終沒有接受。”

在計生委與公安機關(guān)兩頭奔波讓劉菲身心疲憊。一邊是因無力繳納巨額社會撫養(yǎng)費而無法取得計生委的證明，一邊是沒有計生委的證明不能登記戶口。為了給小杰落戶，劉菲決定將負(fù)責(zé)戶籍登記工作的房山區(qū)公安分局告上法庭。

2013年10月9日，劉菲在黃溢智律師的助理陪同下再次來到房山區(qū)公安分局戶政大廳，希望能為小杰落戶，若不予落戶，希望能取得不予落戶的相關(guān)證明。與事前料想的一樣，她再次被告知，沒有計生委的證明不能登記戶口，而且“和過去一樣，公安局拒絕開具任何證明”。劉菲于是將公安局民警口頭答復(fù)的錄音作為立案證據(jù)，于當(dāng)天下午連同起訴書一起提交給了法院。

在起訴書中，劉菲請求法院確認(rèn)房山區(qū)公安分局拒絕為小杰進(jìn)行戶籍登記的答復(fù)行為違法，并責(zé)令房山區(qū)公安分局依法對小杰進(jìn)行戶籍登記。

計生證明作為戶口登記的前置條件

現(xiàn)實生活中，戶口關(guān)系到升學(xué)、就業(yè)、社會保障、居住等各個方面。正是因為戶口如此重要，劉菲為兒子辦理戶口的心情才如此急迫，并將拒絕為兒子辦理戶籍登記的房山區(qū)公安分局告上法庭。

在2013年12月6日的庭審過程中，房山區(qū)公安分局的委托代理人指出，10月9日劉菲到北京市公安局房山分局辦理戶籍登記事宜時，未能向被告提供繳納社會撫養(yǎng)費證明。依據(jù)北京市公安局《關(guān)于印發(fā)派出所辦理常住戶口登記工作規(guī)范（試行）的通知》，辦事民警口頭告知不能為其子申請戶籍登記，并無違法行為。因此，“原告之子不能進(jìn)行戶籍登記，是因為母親沒有盡到母親的義務(wù)，責(zé)任不在我方”。

而黃溢智認(rèn)為，根據(jù)《國籍法》第四條“父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍”的規(guī)定和《戶口登記條例》第二條“中華人民共和國公民，都應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定履行戶口登記”、第三條“戶口登記工作，由各級公安機關(guān)主管”的規(guī)定，為中國公民進(jìn)行戶籍登記是公安機關(guān)的職責(zé)，不應(yīng)附加其他條件。為小杰進(jìn)行戶口登記是房山區(qū)公安分局履行職責(zé)的行為，而拒絕為小杰進(jìn)行戶口登記的行為則違反了上述法律規(guī)定。

至于房山區(qū)公安分局認(rèn)為小杰屬于超生，進(jìn)行戶籍登記時需提供繳納社會撫養(yǎng)費證明所依據(jù)的北京市公安局《關(guān)于印發(fā)派出所辦理常住戶口登記工作規(guī)范（試行）的通知》，黃溢智認(rèn)為，該文件沒有顯示其所依據(jù)的上位法，并且實際上也沒有任何上位法規(guī)定在上戶前需要提供《結(jié)婚證》、繳納社會撫養(yǎng)費證明、親子鑒定證明等文件，類似的規(guī)范性文件未經(jīng)審查即投入施行，嚴(yán)重違反了憲法和法律，從法理上講，不具有任何的法律效力。

在庭審中，黃溢智還指出，我國已簽署《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》，該《公約》規(guī)定，締約方應(yīng)確保兒童均享受《公約》中規(guī)定的各項權(quán)利，不因兒童、其父母或法定監(jiān)護(hù)人的種族、膚色、性別、語言、宗教、政治身份、出身、財產(chǎn)或殘疾等不同而受到任何歧視。締約方為確保兒童的福祉，應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎ê托姓胧８飨嚓P(guān)部門和機構(gòu)在制定相關(guān)政策和落實中以兒童利益最大化作為首要考慮。而在我國，包括受教育權(quán)在內(nèi)的各項公民基本權(quán)利、福利待遇實際上均以戶籍為前提，沒有戶口意味著無法取得學(xué)籍參加中考高考，沒有戶口也沒法繳納社會保險獲得醫(yī)療養(yǎng)老保障。公安機關(guān)在辦理違法生育的兒童（超生兒童屬于其中之一）戶口登記時設(shè)限（要求提供繳納社會撫養(yǎng)費證明是其中之一項）的行為，阻礙了兒童享有其與生俱來的身份權(quán)利、受教育權(quán)等基本權(quán)利。

事實上，《戶口登記條例》明文規(guī)定戶口登記機關(guān)應(yīng)該對出生的中國公民予以登記，并且沒有附加任何條件。因此，對于任何因出生而需要進(jìn)行戶口登記的中國公民，戶口登記機關(guān)都應(yīng)當(dāng)如實進(jìn)行登記，不應(yīng)因是否繳納社會撫養(yǎng)費而受影響。恰如為張藝謀的子女辦理戶籍登記無錫市濱湖區(qū)黿頭渚派出所民警所說：“每個已出生的孩子，不能因為家長沒有繳納社會撫養(yǎng)費而成為黑戶。”

據(jù)了解，北京市將戶口登記與計生捆綁的依據(jù)是《北京市生育服務(wù)證管理辦法》。2000年4月1日，北京市政府頒布《北京市生育服務(wù)證管理辦法》，其第九條第二款規(guī)定，違反《北京市人口與計劃生育條例》規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)持縣級以上計劃生育行政部門出具的繳納社會撫養(yǎng)費的證明和醫(yī)療機構(gòu)出具的《出生醫(yī)學(xué)證明》到戶籍部門辦理新生兒入戶手續(xù)。

按《北京市生育服務(wù)證管理辦法》第一條，制定《北京市生育服務(wù)證管理辦法》的目的是為實施《北京市人口與計劃生育條例》，然而，無論是《北京市人口與計劃生育條例》還是《人口與計劃生育法》，都只有違反規(guī)定生育子女的公民應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費的規(guī)定，而沒有將戶口登記與計生捆綁。

但是，從當(dāng)前的現(xiàn)實情況看，除福建、河北、江蘇、四川等地，近年來禁止了“本轄區(qū)戶籍登記工作與計生證明進(jìn)行捆綁”外，多數(shù)地方都頒布《規(guī)定》或《通知》，將計生部門出具的《生育服務(wù)證》（俗稱“準(zhǔn)生證”）或社會撫養(yǎng)費繳納證明，作為新生兒入戶的前置條件。

對此，北京市人口計生系統(tǒng)的一位工作人員坦言，社會撫養(yǎng)費的執(zhí)行威懾力在于“戶口登記”，如果取消兩者的關(guān)系，“超生”問題將難以控制。一位尚未取消計生證明與戶口“捆綁”的省會城市公安戶政系統(tǒng)人士也表示，由于計劃生育指標(biāo)對各級政府的考核壓力，現(xiàn)在很難取消計生證明作為戶口登記的前置條件。

不能讓孩子替父母買單

2011年，《南方周末》以《像影子一樣活著：超生“黑戶”的18歲人生》為題報道了時年18歲的北京姑娘李雪的故事。作為超生二胎，自出生起她一直無法申報戶口。其父上訪16年，訴訟10年，還是沒法給她上戶口。18年里，她只能用姐姐的醫(yī)保卡看病，用姐姐的借書證借書，作為姐姐的影子活著。

而同樣作為第二胎，蔡艷瓊以死抗?fàn)帗Q來了對其身份的認(rèn)可。2013年6月，此前因為家里未繳納社會撫養(yǎng)費做了16年“黑人”的四川省瀘州市敘永縣少女蔡艷瓊喝農(nóng)藥自殺，原因是她沒有戶口，無法參加中考。在自殺引起輿論關(guān)注之后，7月25日，當(dāng)?shù)嘏沙鏊Q已為蔡艷瓊辦好了戶口。

盡管黑戶的遭遇令人揪心，“社會撫養(yǎng)費捆綁戶口”的做法不斷遭遇質(zhì)疑，但正如國家計生委專家委員梁中堂所說：“只要計劃生育與戶口登記捆綁在一起，‘黑戶問題就無法解決。”

為此，12月2日，10位學(xué)者、律師上書國務(wù)院、公安部，建言撤銷各地不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，在全國統(tǒng)一取消計生證明，特別是社會撫養(yǎng)費繳納證明與戶口登記的“捆綁”。

截至記者發(fā)稿，劉菲訴北京市房山區(qū)公安分局不作為案尚未宣判。但是，無論最終結(jié)果如何，此案都將具有示范效應(yīng)。一位旁聽當(dāng)日庭審過程的吳先生告訴記者，他的戶籍在北京市的另外一個區(qū)，他女兒、女婿也因無力繳納23萬多元的社會撫養(yǎng)費而無法給超生的兒子（二胎，2008年出生，一胎女孩）上戶口。他為外孫落戶的事四處奔走，但無論是申請復(fù)議還是訴訟（告計生委），都無濟于事。得知劉菲狀告公安機關(guān)后，他與當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)交流過，雖未明言，但對方的意思很明顯：如果劉菲兒子的戶口能落下來，他外孫的戶口就能落下來；如果劉菲兒子的戶口落不下來，他告狀也沒用。

“孩子不是他自己能來到這個世界的，是父母把他帶來的。不給孩子上戶口，是因父母的行為而剝奪孩子的權(quán)利。”曾因違法生育二胎而被推到輿論的風(fēng)口浪尖的楊支柱說，就違法生育而言，孩子是無辜的，違法的是生育孩子的父母，而不繳納（繳清）社會撫養(yǎng)費就不給上戶口，實質(zhì)上就是讓無辜的孩子為父母的違法行為買單，這無論如何都是說不通的。

社會撫養(yǎng)費

根據(jù)人口與計劃生育法、婚姻法、收養(yǎng)法的有關(guān)規(guī)定，以及各省、自治區(qū)、直轄市地方人口與計劃生育法規(guī)（或政府規(guī)章）的規(guī)定，我國公民的生育行為有以下6種情形之一的，應(yīng)當(dāng)履行繳納社會撫養(yǎng)費義務(wù)：一、再生育不符合地方人口與計劃生育法規(guī)規(guī)定的條件，生育子女的數(shù)量超過地方性法規(guī)規(guī)定的許可范圍；二、未履行法定婚姻登記程序，在未形成法定夫妻關(guān)系的前提下的生育行為；三、收養(yǎng)子女的行為不符合收養(yǎng)法或地方人口與計劃生育法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，或依法收養(yǎng)后的生育行為不符合地方人口與計劃生育法規(guī)的規(guī)定；四、再婚生育行為不符合地方人口與計劃生育法規(guī)的有關(guān)規(guī)定；五、出國留學(xué)的中國公民，以及公民涉外、涉臺港澳婚姻中的生育行為不符合國家有關(guān)規(guī)定；六、公民其他不符合地方人口與計劃生育法規(guī)規(guī)定的的生育行為。