基于跨界治理理論的武漢城市圈綜合管理體制改革研究

彭升 孫友祥

【內容提要】 跨界治理理論作為一種全新的區域治理理論，在歐盟內已有多年的實踐并取得了良好的效果。通過跨界治理，創新政府綜合機制，加快政府自身建設，深化綜合管理體制改革，是武漢城市圈內政治體制改革與經濟體制改革的最佳結合點，是各級政府機構全面推進各項改革的關鍵節點，更是武漢城市圈“兩型社會”建設綜合配套改革的核心突破口與重要任務。

【關鍵詞】 武漢城市圈 綜合管理體制改革 跨界治理 對策

【作者簡介】 彭升，湖北大學政法與公共管理學院研究生；孫友祥，湖北大學政法與公共管理學院副院長，碩士生導師。

【中圖分類號】 D668 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）01-0054-03

跨界治理，是指跨越不同行政邊界、不同行政部門的治理。跨界治理是一種在本質上區別于按照傳統行政區域劃分，由各級地方政府開展綜合管理的治理模式?？缃缰卫砝碚撝鲝埖氖侵卫碇黧w多元化與共同參與的全新的治理模式。隨著一體化進程的不斷深入，當前武漢城市圈內產生了大量跨行政邊界的公共問題，區域性綜合管理需求不斷增加，現行行政區劃下的單一政府管理體制治理能力有限等問題日益凸顯。傳統的以地方政府為主導的地方綜合管理體制，難以適應“兩型社會”綜合配套改革與區域化協作的要求，必須進行大刀闊斧的城市圈綜合管理體制改革。

一、綜合管理體制障礙在武漢城市圈整合發展中凸顯

1. 區域行政一體化進程緩慢，跨界治理實踐滯后

自2007年武漢城市圈獲批為國家“兩型社會”綜合配套改革試驗區以來，經過省市各級政府的努力，城市圈內綜合管理體制改革在規劃、建設與治理一體化進程上取得了長足的進步。但是受我國現行行政體制和長期以來的行政區劃影響，城市圈內武漢、黃石、咸寧等九個城市及其各自所管轄的地區并未形成高效、統一的區域協作機制，也缺少切實有效的城市間綜合溝通協調渠道。盡管推進武漢城市圈建設領導小組成立于2004年，在武漢城市圈正式獲批后又制定了市長聯席會議制度，但至今仍停留在協調機構的層面，未能建立起強有力的區域性跨界治理綜合機構，既無制度化的分級決策機制，又無資金分配與項目審批權，僅僅依靠城市圈九個組成城市間的集體磋商，在涉及到九個城市獨立行政主體利益時，往往因為分歧太大而無法達成共識。

2. 區域利益差異較大，重復建設發展失衡

由于各地區政府間的運行機制局限于傳統的層級聯系，不僅缺乏武漢城市圈層級與武漢、黃石等九個組成地區政府間的縱向聯系，也缺乏各組成地區間的橫向聯系。城市圈內政府間利益整合機制與權責邊界模糊，加之各行政區域出于對地區經濟的剛性約束與差異化的地方利益訴求，導致了各地方政府為追求自身利益的最大化與區域公共利益均沾，限制生產要素跨地區流動，不顧城市圈整體利益，以及各區域之間的邊界地帶因為人為投資不足引起的經濟發展滯后等問題。而以GDP為主要導向的政府政績評價機制更使區域內重復建設、產業結構雷同、重復引進布局問題顯得尤為突出，城市圈內各地方政府作為經濟建設領導者與投資主體，在自身政績的驅動下，往往在產業與基礎設施建設上各自為政，更多的考慮當地的發展而未能從城市圈總體設計的角度來統一規劃和布局，導致城市圈內產業的盲目建設與無序布局，基礎設施的重復建設與重復管理，資源浪費，污染環境，嚴重制約了武漢城市圈綜合一體化進程和“兩型社會”的構建。

3. 圈內政府機構臃腫，行政效率低下

據統計，截止到2009年僅武漢地區現有各級財政供養行政機構與事業單位就達814個之多，實有人員數更是高達73170人，但臃腫的政府機構在綜合管理工作中并未體現出較高的效率。武漢城市圈行政效率較低表現在區域內各地區之間缺乏綜合協同，且各地區自身行政效率也不盡如人意，受短板效應影響，城市圈內綜合管理工作總體效率受到了一定的制約，突出的表現在圈內環境保護與污染治理、圈內各地區結合部位綜合整治等方面，不利于武漢城市圈又好又快的實現“兩型社會”的構建。

4. 政府職能轉變不徹底，公共職能缺位

當前武漢城市圈存在著政府角色定位轉變不徹底，綜合職能錯位、越位，公共職能缺位的問題，“大政府”向“小政府”的改革停滯不前，地方政府職能轉變與社會、經濟管理職能過多的狀況未得到根本性的改變。這既表現在一些地方政府社會管理和公共服務職能仍比較薄弱，收入分配和社會保障改革滯后，公共資源配置效率不高，公共產品和服務供給不足，也表現在部分地方政府仍以高度集中的管理機制，管得過多，無所不包，將政府綜合管理的范圍擴大到社會生活中的方方面面。而政府綜合管理職能與社會公共服務職能的混淆使得部分政府機構對應該由其管理的公共事務疏于管理，公共服務部門的機構編制、人員配備、財政撥款普遍存在不足，既無制度層面的政策保證，又缺乏公共財政預算在資金上的保障，使得大量的公用性、社會性、公益性公共物品供給陷入困境。

5. 公民治理與公民參與機制缺失

在改革逐漸進入深水區的今天，現行行政體制與公民參與積極性的冷熱不均不利于我國社會主義和諧社會的建設，其局限性顯露無疑，而公民治理的實踐在當前綜合管理體制改革的進程中更顯滯后。受自古以來根深蒂固的中央集權與官本位意識影響，當前我國公民治理與公眾參與在綜合管理體制改革中的實踐同生機勃勃的經濟體制改革相比相差甚遠，這也就導致了當前綜合管理體制改革的社會推動力不足、改革進程與綜合體制創新較為緩慢，專家學者、政府官員與公眾在對綜合管理體制改革的理論探討上觀念差異較大。

二、武漢城市圈綜合管理體制改革中跨界治理的創新之道

武漢城市圈綜合管理體制改革的實質是通過制度創新，解決當前城市圈政府行政體制與管理機制對區域整合發展與“兩型社會”綜合配套改革試驗所帶來的種種阻礙，城市圈各級政府機構的改革更是武漢城市圈實現科學發展的根本保障。因此，必須堅持內外統分結合，選擇科學的綜合管理體制改革目標模式，通過跨界治理的方式，大力創新城市圈政府行政體制。

1. 基于跨界治理理論的武漢城市圈綜合管理模式創新

一是武漢城市圈聯盟董事會模式。武漢城市圈聯盟董事會作為區域性總體協調機構，受省委、省政府領導。董事會基于兩大組成部分，即圈內公民參與機制與非政府組織、城市圈市長聯席會議，實行多中心共同決策，下設有涉及城市圈產業發展、區域政策研究、重大基礎設施建設、生態環境保護、危機應急管理等專門事務性機構。武漢城市圈聯盟董事會不是行政實體，而是以城市聯盟的形式實現武漢城市圈的跨界治理。由于僅僅是一個準政府組織，對地方政府缺少管轄權，其存在著職權范圍有限的缺陷，往往會因為權威性不足而限制其作用的發揮，加之領導核心過多，容易引起行政效率的低下。

二是綜合配套改革指導協調委員會模式。這是武漢城市圈現行的市長、職能部門聯席會議制度過渡最為平滑的一種模式，該模式定位于省委、省政府的派出機構，其中的武漢城市圈綜合配套改革領導委員會由省分管領導兼職擔任，下設有綜合配套改革事務協調委員會與政策指導研究機構，可由省發改委與省市相關科研機構分別參與。該模式與圈內現行行政體制差別最小，有利于武漢城市圈綜合管理體制改革的平穩過渡與順利實施。但其缺陷也是顯而易見的，即在武漢城市圈現有的行政體制現狀下，僅通過一定的行政協商而不突破既有的體制，對實現城市圈的整合發展與跨界治理，其面臨的挑戰是巨大的。

三是新武漢城市圈政府模式。武漢城市圈若通過綜合管理體制的改革，跨越不同行政邊界、不同行政部門的治理來實現跨界治理，其最佳的選擇就是完全合并城市圈內九個城市，通過建立一個全新的集中的城市圈政府，實行統一管理、統一規劃。該模式是在省委省政府的領導之下，合并武漢城市圈現有的九個城市的市級地方黨委、政府，統一為一個市級黨委、政府，即新武漢城市圈黨委、政府，并將其行政級別升格為副省級城市。該模式由于對現行體制的調整幅度過大，合并后大量政府機構的組織結構與人員安排困難重重，實行的難度與阻力將是巨大的，在現階段難以全面推行。

2. 切實貫徹科學發展觀，牢固樹立城市圈跨界治理觀

武漢城市圈綜合管理體制改革是一個跨行政邊界、跨多個行政領域、跨多個行政部門的區域性、綜合性的管理問題。要實現武漢城市圈“兩型社會”綜合配套改革實驗的整體發展目標，最重要的是實現城市圈內九個地區的政府綜合管理行為的協調，而政府工作人員行政理念的一致又是綜合管理行為協調的前提。因此，我們必須切實貫徹科學發展觀，牢固樹立跨界區域治理觀，消除由于地區間發展水平和環境的差異，圈內各地區政府工作人員在認識上存在的差異與沖突，實現圈內九個地區政府間的信任合作與區域層面上的行政理念統一、行政行為一致。

3. 以法規建設為抓手，夯實跨界治理政策基礎

武漢城市圈當前處理九個組成地區間跨界區域矛盾時，由于地方性區域整合發展方面法規的缺失，仍依賴于更高級別的行政機構裁決，在城市圈層面上得不到有效地解決，因此迫切需要建立健全相關法規，對城市圈內各級地方政府的法律地位、職能權限、組織架構、管轄范圍、地方政府之間的權屬關系等進行明確規定。只要是自己職權范圍內的事，不論哪一級別的政府行政機構，都可以采取相關行動。各級政府與其他政府部門間尤其是同級別部門間的權利與義務須在法律層面厘清，無論是哪個部門部署的行政事務，即使是跨地區的，只要是屬于本部門職責內的，都必須認真的完成。

4. 大力轉變政府職能與績效觀，加強行政權力監督

我們要進一步轉變城市圈內政府職能，實現政府職能從經濟管理型向公共服務型的轉變，大力提倡服務政府、法治政府、透明政府、責任政府、有限政府的理念，為城市圈的良性運作創造條件。同時我們要在各級領導干部與工作人員中樹立科學的政績觀，淡化單一對GDP總量和速度上增長的追求，在關注區域經濟發展的規模和速度的同時注重經濟發展質量的提升，根據充分的數據支持和科學的分析制定績效考核指標，有機的結合傳統GDP，構建具有武漢城市圈特點的政府績效考核體系，實現人口、資源、環境、發展四位一體的總協調。此外，武漢城市圈還要完善權力運行監督機制，依據部門職能將政府機構分為決策、執行、監督三大類，三者職責明確、相互制約、相互協調。武漢城市圈只有在綜合管理體制層面建立起較為完善的行政監督機制，才能改變原有的行政機構既做裁判員又做運動員的狀況，真正實現城市圈內政府職能的轉變與區域間的跨界治理。

5. 強化城市圈區域認同，充分發揮NGO組織與公民參與作用

武漢城市圈綜合管理體制改革與區域的整合發展，不僅需要城市圈內各級政府機構自身的著力推動，更需要以充分的宣傳引導，強化圈內數千萬公民對武漢城市圈的整體認同感。用不同的方法和手段來促進、引導公民的參與，對行政部門進行多方面的監督和管理，爭取實現綜合管理的和諧發展。例如可以通過報紙、電視、網絡等各類傳媒的大力宣傳，結合武漢城市圈綜合管理體制改革相關知識的普及教育，適時開展形式多樣的公眾參與性活動，使圈內公民牢固樹立積極促進武漢城市圈整合發展的責任意識與政治參與意識，在日常生活和工作中主動推進、廣泛參與到城市圈綜合管理體制改革這一長期而艱巨的過程中來，實現武漢城市圈綜合管理體制的創新發展。同時，武漢城市圈領導機構要積極培育NGO組織，通過加強組織機構建設、規范規章制度、提升組織人員素質等方式引導NGO組織又好又快地發展，不斷強化NGO這一跨界治理中不可或缺的一個重要環節。利用NGO組織的廣泛影響與資源作用，在公眾中展開對口的管理監督和業務支持，并通過資源的有效配置實現社會環境的優化與整體素質的提升，加快轉變傳統的行政區域觀念，摒棄地方本位主義，按照優勢互補、和諧發展的原則，牢固樹立武漢城市圈區域觀，淡化舊有行政區劃界限，從思想、觀念上積極主動地將自己融入到武漢城市圈的整體之中，建立起武漢城市圈長效綜合管理合作協調機制，最終實現社會主義和諧社會與“兩型社會”綜合配套改革試驗區在武漢城市圈又好又快地構建。

責任編輯：周 俊