對湖南城市發展限定邊界問題的思考

湖南外貿職業技術學院相關課題組

我們要追求符合我們發展實際、具有地區特色的城市化和現代化，要盡可能地在節約資源的基礎上，提高城市的現代化水平和人民的生活質量，在人口高密度、低工資水平地區追求我們城市生活的舒適。

很長一段時間，城市的規模已經成為一些地方政府顯示政績的亮點。翻開各城市以往的規劃文件與實際發展狀況進行對照，可以看到突破“土地利用總體規劃”用地指標的現象十分普遍。

2012年2月國土資源部通知要求各地嚴格遵守土地利用總體規劃，嚴守城鄉建設用地規模邊界，防止城鎮建設無序蔓延擴張。通知強調：“不得以任何名義改變土地利用總體規劃確定的用地規模、結構和布局安排……要落實建設用地管制邊界和管制區域，嚴格按照城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界……防止城鎮建設無序蔓延擴張。嚴格控制中心城區規劃控制范圍內、中心城區規劃建設用地擴展邊界外的規劃修改。城鄉建設用地擴展邊界原則上不得調整。”

“十二五”規劃綱要明確指出，要“合理確定城市發展邊界”，并強調要“按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。

一直以來，我國的城市土地利用被普遍認為存在以下幾點問題： 一是供需矛盾突出。城市用地擴展較快，占用多為城市近郊區優質高效農田，耕地急劇減少，今后基本農田的保護將更加嚴格。第二，土地利用率低。城市開發的盲目性較大，土地閑置浪費問題突出，小城鎮的表現更為嚴重。第三，城市建設用地結構不盡合理。大城市“攤大餅”式的急劇外延擴張和過度分散的小城鎮遍地開花的現象普遍存在，區域城鎮體系規模結構及城市內部用地的功能結構不夠合理，與區域經濟發展不相協調。

那么，湖南的城鎮化道路如何走？如何限定城市邊界，提高湖南城市土地資源集約利用？

堅持緊湊型的城市發展模式

所謂緊湊型城市，就是要實現城市規模結構的集中化、城市布局的集群化和城市空間土地利用的集約化。緊湊型城市通過城市功能區和單體建筑物的緊湊型規劃布局和設計建設，進而達到節地、節水、節能、節材、可持續發展的目的。建設緊湊型城市就是建設節約型城市，根本目的是提高城市資源配置效率。

曾經在歐洲廣泛流行的緊縮型城市發展模式是一種可持續發展的城市形態，我們提出的緊湊型城市發展模式，則是結合我國短期內城市快速擴張的實際情況提出的一種城市規劃與發展對策。與西方很多國家不同，湖南的城市化面臨巨大的人口、資源和環境壓力，有限的環境容量不允許我們走與美國一樣分散布局的城市化道路，不能像美國那樣建設眾多低密度的城鎮和住區，過多地建設別墅和連體別墅，去追求田野別墅的自然舒適。我們必須珍視有限的土地資源，城市規模的擴張要以節約用地、集約發展為前提，盡可能集中連片、內涵擴張，必須限制城市布局過度擴散和城市郊區化。

我們要追求符合我們發展實際、具有地區特色的城市化和現代化，要盡可能地在節約資源的基礎上，提高城市的現代化水平和人民的生活質量，在人口高密度、低工資水平地區追求我們城市生活的舒適。 因此，我們的城市居民未來的生活道路應是一條低消耗、高生活質量的道路。

建設集約高效的城鎮體系

城鎮體系是一定區域內各種有著相互關聯的城鎮組合，是區域城鎮集聚和擴散的結果和表現形式。我們在規劃中對城鎮體系規模結構、職能結構、空間布局結構的調整，在客觀上起到了調控區域土地利用結構的效果。

在經濟相對發達地區，如我國東部沿海地區和中部地區的較發達地區，大城市、特大城市發育較早，地區城鎮分布較為密集，在區域土地利用結構中，非農業建設用地占據較大的比例，耕地急劇減少。很多地區已經意識到區域土地利用結構的失衡，開始重視編制城鎮體系規劃、城市群規劃以及大都市區規劃，探索科學引導城鎮空間集聚擴散的途徑，并著手制定措施來調控區域城鎮發展結構，試圖達到調控區域土地結構的目的。

在我國中西部經濟欠發達地區，農村人口眾多，中小城市、小城鎮數量較多，規模效益不夠突出。但多數小城市、小城鎮土地浪費問題嚴重，用地指標較高，土地開發盲目性較強。對這種類型區城鎮體系的空間發展，不宜均衡發展，應重點發展基礎條件較好、區域影響力較強的地區及其城鎮，培育以縣城為依托的縣域中心鎮，然后逐步推進到其他地區。在合理的城鄉空間結構的基礎上實現合理高效的土地利用結構。

加強城市之間區域的土地調控

湖南城市化進程中城市空間擴展及其演化的一般趨勢是：大城市中心區向近郊區擴散和外來人口向近郊區集聚；在大城市、特大城市周圍及大城市之間快速交通走廊沿線中小城市迅速崛起；農村小城鎮在鄉鎮企業大分散小集中的基礎上加速發展。這種趨勢概括來說都是區域內經濟和人口的空間集聚、擴散及其動態演化的結果，是區域發展到一定階段的必然規律，也是區域發展的物質的和景觀的表現。而這種演化過程所反映出的實際土地利用效果，如土地利用結構的合理與失衡、土地利用綜合效益的高低等等，則更多地依賴政府的空間調控能力。

我們有必要對相關區域，如新老城市之間、大城市之間、大城市特大城市郊區以及廣大鄉村城鎮化地區，加強調控，進行不同層次的區域性的空間協調規劃，遵循市場機制作用下的經濟和人口集聚擴散規律，采取多種有效的調控手段，進行由無序到有序的空間引導，將城鎮建設和土地利用、環境整治密切結合起來，建立起規模結構合理、職能分工明確、空間功能突出的區域城鎮體系結構，以及規模適度、環境優美、經濟繁榮、區域帶動功能強大的城市結構，實現區域城鄉空間結構尤其是土地利用結構的優化。

合理確定城市規模

在城市化進程中，大城市發揮著經濟發展和城市化“領頭羊”的作用。它控制著國民經濟的命脈，是區域競爭力提升的根本所在。大城市發展速度和綜合效率優于中小城市，是世界各國城市化的普遍規律。

以往嚴格控制大城市規模的城市化方針，已被證明不符合湖南城市化發展的客觀規律。在新的積極的城鎮化戰略中，國家明確提出要走多樣性的城市化道路，有重點地發展小城鎮，培育國際性大都市，充實提高區域性中心城市，引導城鎮密集區有序發展。可見大城市，尤其是區域性中心城市，已成為國家戰略的重點。

可對一個城市來說，究竟發展到多大規模才合理呢？

筆者認為還是要放在宏觀區域背景中去把握，從區域發展的實際需要和可能性去分析，結合區域城鎮體系規模結構和功能結構去確定。一個區域中心城市，資源配置較好，對外交通便捷，產業經濟基礎較好，又有極具發展活力的廣闊腹地，規劃它在未來達到100萬人口以上、甚至500萬人以上的城市規模有可能是合理的，只要發展動力的理由充足。而一個目前人口在5萬人左右、不具有區域中心位置、工業基礎薄弱、沒有可預見的發展機會的傳統農業地區的縣城，僅僅依靠“經濟全球化、突破常規、轉變觀念、跳躍式發展”的空洞說詞，要在不久的將來達到30萬人的城市規模，則顯然是癡人說夢、頭腦發脹，而且完全沒這個必要。試問，脫離區域發展需要、地方經濟發展實際和產業結構調整的具體步驟，單純地炒作城市化數字，又有何意義呢？若真照此意見畫出一張所謂的城市規劃圖，并付諸實施，極有可能造成“圈地風”，造成土地的閑置和浪費，給本已困難的地方財政雪上加霜。

優化城市結構

一個持續發展的城市，應具有適宜的人口密度、良好的生產生活環境、適宜的生活氛圍，以及較高的城市質量和效率，這些目標均需靠城市結構尤其是用地結構的不斷調整和優化來實現。第三產業的快速發展帶動了第三產業用地需求的增加，而第三產業本身的發展特點又決定了其用地向城市中心區擴展，并逐步取代城市中心區的工業用地和一些居住用地，使城市中心區用地依據價值規律和市場規則進行著職能調整和優化；而城市工業則逐步在城市邊緣區重新分布，城市的功能及其環境質量不斷得以提高，這就意味著城市舊空間的徹底更新，意味著科技、文體、商貿設施的更加完備，以及城市綠化和生態環境的改善。

因此，城市空間的擴展也就需要不斷調整城市內部用地結構，以不斷完善和提高城市功能。因此，結構優化是城市用地發展的必然，是不同于單純向外規模擴張的內涵擴展。這種擴展因代表了城市用地擴展的必然趨勢，而具有較強的生命力。事實上，內涵擴展。結構優化，正是城市土地持續利用的最好道路和必然選擇。

此外，在城市新區開發過程中把土地集約利用放在重要位置 。建設城市新區和開發區（含高新技術開發區和各種經濟技術開發區、工業區）是除舊城改造之外城市土地開發的主要形式，也是城市規模有目的有計劃地進行擴展的一種行為，尤其是上世紀90年代前后深得各地城市政府崇尚，至今仍熱情不減。在意識到房地產泡沫危機，并不得不承受土地大量閑置和浪費的后果之后，國家明令從嚴審批開發區立項。于是，現在多數城市都轉向了對建設城市新區的熱衷。

這里我們無意反對多數城市發展建設的熱情，也很贊賞一些城市政府為推進城市現代化、振興城市經濟、改善城市環境、優化城市結構而在改造舊城基礎上開發新區所做的努力，尤其是多數大中城市，他們有必要、有能力開展這項建設。而且事實證明，他們這種有計劃、有步驟的行動成效顯著。然而問題是，區域內各個城市發展情況千差萬別，并不是每一個城市都有能力、有必要進行新區開發，大多數中小城市逐步改造舊城區、適當滾動發展用地才是現實的選擇。在社會經濟尚未達到可以開辟新區的初級發展階段，去拿不多的財政開辟另外一個戰場，除了造成舊城區經濟的衰退、環境更加惡化之外，還會造成新區土地閑置甚至荒蕪、大量資產積壓。這樣建設的新區不僅難以繁榮起來，還會成為城市政府的包袱。因此，城市用地擴展和空間上的跨越，新區的建設一定要切合地方發展實際，正確把握跨越的時機。

總之，湖南的城市化與湖南工業化、現代化的基本方向不能變，但在城市化的過程中一定要集約節約利用土地；而基本手段是限定城市的發展邊界，防止城市蔓延，走城市精明增長之路。