中部農區探索農村土地流轉的有益嘗試

李文

摘要：信陽市在農村土地流轉、產業化經營、農民職業技能培訓等方面進行了許多有益的探索，創造了鮮活的經驗，走出了一條以農村勞動力轉移促進土地流轉，推動農業規模化、集約化經營，進而實現農業現代化的新路子。

關鍵詞：土地流轉；背景；經驗；建議

近年來，信陽市在農村土地流轉、產業化經營、農民職業技能培訓等方面進行了許多有益的探索，創造了鮮活的經驗，走出了一條以農村勞動力轉移促進土地流轉，推動農業規模化、集約化經營，進而實現農業現代化的新路子。現在具體做一分析。

一、信陽市土地流轉的背景和特點

信陽市位于河南省南部、大別山北麓，是中部欠發達農區，是一個農業大市、人口大市。全市總人口802.8萬人，農業人口669.4萬人；土地1186萬畝，其中家庭承包經營耕地827.99萬畝，戶均5畝，人均1.2畝。目前，全市土地流轉面積109.69萬畝，占耕地總面積的13.25%，其中，轉包77.62萬畝，占流轉總面積69.36%；出租18.45萬畝，占16.82%；轉讓5.68萬畝，占5.18%；互換4.32萬畝，占3.94%；股份合作3.62萬畝，占4.7%。

信陽市與全國一樣，土地流轉發端于改革開放之初，是一個與農村改革發展相伴生的過程，其動因有以下幾個方面：一是得益于勞務經濟的推動。隨著農村城鎮化的發展，早在上世紀80年代初，吃苦耐勞的信陽人就開始洗腳上田、跳出大山，走南闖北、務工經商，到90年代末，形成了“百萬民工出信陽”的浪潮。勞務經濟的蓬勃發展，農村勞動力的大量轉移，農村出現大量土地撂荒閑置現象，為解決“地有人種”的問題，代耕代種式的土地流轉出現萌芽，并隨著農村勞動力轉移數量的增加，土地流轉的規模逐步擴大。二是得益于規模經濟的拉動。近年來，隨著現代農業的發展，一批產業化龍頭企業堅持“公司+基地+農戶”模式，紛紛建立農產品生產基地，走規模化之路。同時，一部分有思想、有資金、有技術的農戶，也希望通過土地使用權的流轉來擴大經營規模，這種要求隨著農業市場化、現代化的發展變為可能，成為推動土地流轉的強大動力。三是得益于政策法規的促動。近年來，隨著《土地管理法》、《農村土地承包法》和《物權法》相繼頒發，土地承包經營權的地位得到了明確，并且在穩定土地承包關系的基礎上，大力鼓勵土地使用權的流轉，為土地流轉提供了法律依據。同時，國家取消農業稅、農業特產稅和“兩類八項”，對種田農民實行多項補貼，不斷提高糧食價格，使種田有利可圖，吸引了一批種養大戶更多地參與土地流轉，實行規模化、集約化經營。

二、做法與經驗

近年來，信陽市委、市政府站在農村改革發展的高度，以發展勞務經濟為突破口，以提高規模化經營為重點，以增加農民收入為核心，積極探索土地流轉的形式和辦法，走出了一條在推進工業化城鎮化進程中保持農村發展、農業增效、農民增收的新路子。他們的做法是：

（一）堅持農村基本經營制度與完善土地管理制度相結合。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨領導下的億萬農民在改革中的偉大創造，是我國農村的基本經濟制度。近年來，信陽市堅持農村基本經營制度不動搖，不斷穩固農民的承包經營權，強化農戶在雙層經營體制中的市場主體地位，實行最嚴格的土地管理制度，堅持做到“三個不得”，充分調動廣大農民生產的主動性、積極性和創造性，不僅解決了農民溫飽問題，而且促進了農民增收、農業豐收，為保障國家糧食安全作出了貢獻。信陽市針對農村經濟結構的變化特別是產業結構的變化，根據農村經濟發展面臨新情況、新問題的客觀要求，堅持原則性與靈活性相結合，在堅持農村基本經營制度的基礎上，在實踐中不斷創新和完善農村經營體制。在全市范圍內對承包經營權的權能范圍作了進一步明確，細化農戶對承包地經營所負有的責任與義務，防止土地撂荒和不合理使用；大力培育龍頭企業、中介組織、家庭農場和農業公司等企業型的農業市場主體，提高農民進入市場的組織化程度；積極探索土地流轉的形式，在轉包、互換等原有形式的基礎上，積極探索出租、轉讓、入股、合作等土地流轉的新途徑新辦法，發展多種形式的適度規模經營；不斷深化土地管理制度改革，規范征用土地行為，切實保護農民合法權益。

（二）堅持政府引導和市場運作相結合。在土地流轉中，信陽市委、市政府堅持合理把握政府與市場作用的邊界，既充分發揮政府“有形手”的引導作用，又充分發揮市場“無形手”的調節作用。一是注重政策引導。信陽市委、市政府出臺了《關于創新農村土地流轉機制的實施意見》，各縣區分別制定了《農村土地流轉實施細則》，對土地流轉程序進行了規范。二是加強對土地流轉項目的支持。信陽市整合財政支農資金加大對農村基礎設施的投入，對流轉項目給予傾斜扶持，近三年來僅農業綜合開發資金投入就達1.8億元，推動2890戶、1.74萬畝土地流轉到龍頭企業和種糧大戶。平橋區規定，凡新入股面積300畝以上土地股份合作社，一次性給予2萬元補助；凡年度新增500畝以上土地流轉的中介組織，給予3萬元獎勵。三是強化市場化運作。信陽市注重發揮龍頭企業、專業合作社和種養大戶的作用，積極推廣“龍頭企業+農戶”、“合作社+農戶”、“種養大戶+農戶”等模式，通過利益聯結機制，鼓勵市場主體自主進行土地流轉。目前，全市通過市場化運作實現土地流轉面積達到66萬畝，占總流轉面積的60%。

（三）堅持勞動力轉移與實施“回歸工程”相結合。近年來，信陽市把大力發展勞務經濟作為土地流轉的突破口，通過培訓農村勞動力，提高就業能力，加快農村富余勞動力轉移，從而增加土地可流轉量；在積極引導農村勞動力“走出去”同時，信陽市大力實施“回歸工程”，引導外出務工經商成功人士返鄉創業，通過土地流轉，大力發展現代農業，走規模化、產業化之路。通過實施“回歸工程”，全市農民工回鄉投資103億元，創辦企業26059家，這些資金60%以上投資到了農業領域。

（四）堅持分散經營與合作經營相結合。為了解決分散經營投入成本高、抗風險能力弱的問題，信陽市通過土地流轉，把分散經營與合作經營有機結合起來，提高了規模化、組織化程度，實現流轉方與受讓方的雙贏。一是以產業化帶動。通過產業化經營，支持龍頭企業走“公司+基地+農戶”之路，鼓勵農民把土地轉讓給龍頭企業，建立農產品生產基礎，從而分享企業利潤。

（五）堅持規范管理與強化服務相結合。信陽市針對土地流轉政策性強、自發流轉多、糾紛產生頻的特點，堅持把管理與服務結合起來，做到在管理中提供服務，在服務中強化管理，保證了全市土地流轉的有序推進。一是健全土地流轉管理機制。在全市范圍內推行了土地流轉合同制和備案制，完善了土地流轉信息、法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調等有關制度。二是完善服務網絡。各縣成立了土地流轉的辦事機構，鄉鎮成立土地流轉服務中心，行政村設立了土地流轉服務站，構建了土地流轉的服務平臺。平橋區依托區農業局，在省工商局注冊成立河南潤土地權交易有限公司，專門從事土地流轉管理和中介服務工作。三是健全了土地流轉矛盾調處機制。建立多元化農村土地轉爭議解決機制，將所有土地糾紛納入仲裁機制之內，通過行政調解、行政裁決、行政救濟，妥善解決土地流轉中出現的矛盾和問題，確保了土地流轉的順利推進。

三、思考與建議

（一）健全完善農村土地流轉政策法規，切實規范保障土地流轉。土地流轉不但是一個經濟問題，也是一個政治問題、社會問題，處理稍有不慎，不但侵犯農民的合法權益，而且影響社會大局穩定。從土地流轉現狀看，目前農村土地流轉多具有自發性、隨意性的特點，由于缺乏正確的引導和規范，造成土地糾紛日漸增多；從司法實踐看，土地承包權及其流轉的立法嚴重滯后，相關法律法規和司法解釋缺乏統一性和可操作性，有的規定甚至彼此沖突，在土地流轉中不但難以遵循，而且在糾紛處理時往往無法可依或有法難依，進一步建立健全土地流轉法律法規勢在必行。

（二）探索農村土地承包經營權資本化，激活土地資源要素。實現所有權與經營權分立，是目前我國農村土地制度的最大特點。兩權分立在調動農民群眾生產積極性的同時，也造成了土地權屬界定不清、承包經營權不完整，嚴重影響了土地作為農民最重要生產要素功能和作用的發揮，致使農民土地財產權的實現極不充分。加大對土地承包經營權研究，不斷探索土地流轉和土地資本化的有效形式，盤活土地資源成為當前農村經濟社會發展的迫切要求。

（三）建立健全農村社會保障體系，切實解決農民后顧之憂。土地歷來被認為是農民安身立命之本，也是農村穩定的最后一道防線。相當一部分農民正是擔心失去土地后，怕失去生活來源，才造成寧肯粗放經營，也不愿將土地流轉出去的現象。因此，積極穩妥地推進農村社會保障制度改革，逐步完善農村社會保障體系，弱化土地的社會保障功能，才能解決除農民的后顧之憂，為土地流轉創造條件。加強對進城務工人員社會保障制度的研究，探索農民承包地權益轉化為養老保險的有效形式，積極開展以土地承包權換城市社保、以農村宅基地換城市住房的改革試點，鼓勵農民將土地流轉收入用于參加社會養老保險。

（四）深化戶籍制度改革，積極探索農村土地人走地退機制。戶籍制度是城鄉二元結構的核心，是農民進城的樊籬，也是影響農村土地流轉的障礙之一。按照戶籍統計，我國農村人口現在為9.4億，但真正長期居住在農村的農民只有7.5億，大約有2億農民實際上已離開了農村，但仍然還擁有土地、保留著農民身份。適應經濟社會發展的新形勢，進一步深化戶籍制度改革，加快工業化城鎮化進程，從根本上減少農民，促進農業走規模化、集約化之路，提高農業效益，增加農民收入，才能從根本上解決“三農”難題。認真落實《土地承包法》的有關規定，鼓勵農民特別是外出務工農民工在自愿基礎上將承包地的剩余承包期一次性流轉出去，對長期外出務工且遷入城市定居，并有穩定職業和收入來源的農民，在落實相應政策并給予補償的基礎上，原則要求退回承包土地。

（五）建立農村綜合改革試驗區，探索農村改革發展經驗。土地制度是農村根本經濟制度，土地改革是農村改革的核心，加快包括土地制度在內的農村綜合改革，是破解“三農”難題、建設社會主義新農村、推進城鄉協調發展的必由之路。河南是農業大省，是中國的縮影。近年來，河南農村改革發展取得了很大成績，走在了全國前列，為全國農村改革發展積累了經驗。當前，農村改革發展已進入重在制度建設的新階段，如何把河南成熟的改革措施制度化，建立起推動農村改革發展的農村制度體系，為改革增添動力，為發展增添活力，既有利于加快河南農村社會發展，繼續保持全國的領先地位，又對全國農村改革發展具有示范和借鑒意義。建議在信陽市建立國家級農村綜合改革試驗區，支持在農村土地等制度創新上進行改革試驗，以制度建設和創新推動農村改革發展不斷深化，不斷為農村改革發展積累經驗，為全國農村改革發展樹立典范。